II OSK 460/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3362/03 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. oddalił skargę B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, wydaną we wznowionym postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego na działce Nr geod. [...] w Z. pow. G. i odmawiającą uchylenia dotychczasowej decyzji nakazującej W. i B. K. rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ostateczna decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2000 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę wskazanego obiektu była przedmiotem badania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. sygn. akt SA/Bk 1535/00 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na tę decyzję wniesioną przez W. K. Po wydaniu tego wyroku Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2000 r. w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia [...] października 2000 r. stwierdzającego, że odwołanie B. K. z dnia 22 września 2000 r. od decyzji organu I instancji nakazującej jej rozbiórkę zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Odwołanie B. K., zdaniem WSA, nie zawierało jednak żadnych nowych okoliczności, wpływających na zmianę bądź uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia merytorycznego. Zarzuty B. K. pokrywały się z zarzutami W. K., przedstawionymi w jego odwołaniu i z wyjaśnionymi na etapie wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego, jak też postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakończonego wyrokiem z dnia 27 września 2001 r. , w oparciu o które ustalono, że obiekt wzniesiony został w 1987 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie nie przeznaczonym w obowiązującym w tym czasie planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. W tych okolicznościach nakazanie rozbiórki tego obiektu znajdowało pełne oparcie w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Twierdzenia zaś zawarte w odwołaniu B. K., podnoszącej, że obiekt nie był budynkiem letniskowym lecz tymczasowym pomieszczeniem gospodarczym służącym przechowywaniu narzędzi rolniczych w świetle ustaleń dokonanych w sprawie nie mogą być uznane za wiarygodne. Fakt zamieszkiwania inwestorów w odległości ponad 300 km od działki, na której znajduje się omawiany obiekt a także dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie wskazuje na letniskowy charakter tego obiektu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. K. reprezentowana przez adwokata. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – Prawo budowlane i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 sierpnia 2000 r. i umorzenie postępowania. Zarzucono także naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 81, 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że naruszenie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego polega na przyjęciu, iż obiekt został zrealizowany w 1987 r., tj. w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzonego uchwałą Nr V/1785 Gminnej Rady Narodowej z dnia 3 kwietnia 1985 r. ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Suwalskiego Nr 19, poz. 135 z dnia 24 października 1986 r., który to plan przeznaczał teren, obejmujący działkę [...] w Z., pod uprawy rolne. Tak ustalone okoliczności uzasadniałyby wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę w powołaniu na wskazany przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżąca jednak w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2000 r. wskazała, że obiekt wykonany został wiosną 1986 r., a więc przed ogłoszeniem uchwały o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego, na co przedstawiła dowody potwierdzające tę okoliczność i w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 17 grudnia 2002 r. wydanej po wznowieniu postępowania podtrzymała zarzuty wcześniej zgłaszane, a dotyczące daty wzniesienia obiektu. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jak i decyzji organów I i II instancji zostały wydane "na podstawie faktów niezgodnych z rzeczywistością, co z kolei spowodowało błędne oparcie rozstrzygnięcia na przepisach Prawa budowlanego zastosowanego w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. z 1986 r., które to normy do przedstawionego stanu faktycznego nie powinny mieć odniesienia." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Należy przy tym podkreślić, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji muszą być formułowane z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten Sąd. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej oparta została o zarzuty wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 pow. ustawy, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania. Autor skargi wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 81 i 145 § 1 pkt 5 kpa. Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierają pełną regulację postępowania przed tymi sądami, odchodząc od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która w art. 59 zawierała odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kpa, w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa, a zatem czyniąc sądowi administracyjnemu zarzut naruszenia prawa procesowego nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. A tak, wadliwie, uczyniono w tej sprawie. Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało wskazać stosowny przepis powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, to jako uchybienie przepisom postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy można było zarzucić temu sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów kpa przez organy w toku postępowania administracyjnego. Mimo tego błędu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w szczególnych okolicznościach sprawy niniejszej, uzasadnia wzruszenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Sąd ten błędnie i w sposób oczywiście sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przyjął, że zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wydanej przed wznowieniem postępowania i powtórzone w odwołaniu od decyzji organu I instancji wydanej we wznowionym postępowaniu "nie zawierają nowych okoliczności, wpływających na zmianę bądź uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia merytorycznego". Tymczasem – jak wynika z treści tych odwołań zawierały one wskazanie okoliczności mogących mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem daty wzniesienia obiektu, przy czym odwołująca się wskazywała (i dokumentowała), iż obiekt ten wzniesiony został wiosną 1986 r., a więc przed ogłoszeniem uchwały o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. z dnia 3 kwietnia 1985 r. który powołano w decyzjach nakazujących rozbiórkę, przyjmując, iż obiekt ten wzniesiono na terenie, który zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przewidziany pod zabudowę, a tym samym że obiekt ten, wzniesiony samowolnie, podlega przymusowej rozbiórce z przesłanki wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2002 r. wznawiającym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2000 r. tego organu utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę omawianego obiektu, wskazał, że "argumenty zawarte w odwołaniu B. K. – które zostało wniesione w terminie (jak wynika z wyroku NSA z dnia 24 września 2002 r.) mogą być rozpatrzone w trybie wznowieniowym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa który stanowi, że podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie w sprawie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że w chwili obecnej poddany zostanie ponownie analizie cały materiał dowodowy w oparciu o argumenty zawarte w odwołaniu p. B. K., których dotychczas nie uwzględniono z uwagi na uznanie, że odwołanie p. K. wniesione zostało z uchybieniem terminu". Mimo tych ustaleń i stwierdzeń zawartych w postanowieniu o wznowieniu postępowania – we wznowionym postępowaniu nie rozważono ani nie oceniono podnoszonej w odwołaniu istotnej okoliczności, popartej dowodami dołączonymi do akt, że obiekt wzniesiony został wiosną 1986 r. a nie – jak przyjmowały organy administracji w postępowaniu prowadzonym przed wznowieniem tego postępowania – w 1987 r. Z akt wynika, iż data wzniesienia obiektu – 1987 r. przyjmowana była na podstawie wiadomości uzyskanych przez męża skarżącej, który wielokrotnie zastrzegał, że nie zna dokładnie faktów związanych z powstaniem omawianego obiektu, oraz na podstawie zaświadczenia pisemnego gminy z dnia 21 listopada 1994 r. wydanego na prośbę męża skarżącej, w którym podano, że na działce Nr [...] we wsi Z. "od roku 1987 znajdowała się budowla bez fundamentów stałych o konstrukcji stalowej będąca własnością W. K.". Do odwołania z dnia 25 października 2000 r. wniesionego przez B. K. dołączone zostało oświadczenie J. W. z dnia 5 września 1997 r. (na którym sekretarz Urzędu Gminy w dniu 5 września 1997 r. potwierdził własnoręczność podpisu J. W.), że działce Nr [...] we wsi Z. od 1986 r. znajduje się budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, że składający oświadczenie pomagał osobiście w 1986 r. w montażu tego budynku, po czym wielokrotnie za zgodą właściciela wykorzystywał ten budynek jako podręczny magazyn gospodarczy. Do akt dołączone zostało także zaświadczenie Urzędu Gminy G. z dnia 8 sierpnia 2003 r. stwierdzające, że "po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zaświadcza się, że na działce [...] położonej we wsi Z. (W.) od roku 1986 znajdowała się budowla bez fundamentów stałych o konstrukcji stalowej będące własnością W. K.". W tych okolicznościach jako co najmniej uprawdopodobnioną okoliczność należało przyjąć, że obiekt wzniesiony został w 1986 r., a tym samym, że plan zagospodarowania przestrzennego ogłoszony po wzniesieniu tego budynku nie mógł uzasadniać przyjęcia, iż w sprawie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Pominięcie tych okoliczności przez Sąd I instancji i wydanie wyroku oddalającego skargę mimo oczywistych i istotnych braków i błędów postępowania administracyjnego, w którym wydano zaskarżoną decyzję skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.