II OSK 468/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. oraz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1117/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku oddala obie skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2014 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnianiu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 6,14 m x 6,14 m z dobudowanym tarasem i schodami, przekrytego dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, stanowiącego własność "[...]" w S., usytuowanego na części dzierżawionej przez [...] działki nr [...] w miejscowości [...] (obr. ewid. [...]), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym przez [...]S.A., Oddział [...] w S. Jak ustalił organ, ww. obiekt budowlany został wybudowany w latach 1978 – 1980 i jest wykorzystywany do działalności statutowej [...] – w okresie letnim do celów rekreacyjnych. W ocenie organu postępowanie dowodowe wykazało, że w sprawie zachodzą przesłanki wyłączające przymusową rozbiórkę z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) i postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 6,14 m x 6,14 m z dobudowanym tarasem i schodami, przekrytego dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową, stanowiącego własność [...] w S., usytuowanego na części dzierżawionej działki o nr [...] położonej w miejscowości [...] (obr. ewid. [...]) przez [...] w S., będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., Oddział [...] w S. Jak wskazał organ odwoławczy, ze względu na datę powstania samowoli, koniecznym było rozważenie okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a w przypadku nie zaistnienia przypadków tam przewidzianych zastosowanie art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania. Wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 organ dokonał analizy przeznaczenia terenu objętego postępowaniem od daty powstania obiektu. W efekcie ustalił, że do 1988 r. nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1988 – 1994 lokalizacja obiektu nie naruszała ustaleń tych planów. W dacie orzekania obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko Polańczyk" Gminy Solina, zatwierdzony uchwałą nr XXI/189/08 Rady Gminy Solina z dnia 29 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarp. Nr 70, poz. 1706), ale nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się przedmiotowy obiektu wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy. Nadto sporny obiekt budowlany został wybudowany w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza on zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi. W związku z tym nie zachodzą również okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, ani nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40. Wobec tego, że w sprawie zaistniała samowola budowlana formalna w związku, z tym postępowanie należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu, skarżąca wniosła o wyjaśnienie, czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenie znajdującym się pod wodami powierzchniowymi nie będzie powodować zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otocznia w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje to, że do obiektów jak przedmiotowy, zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., szczególnie art. 37 ust. 1 i 2. Sąd przytoczył stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, stwierdzające, że przez przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., rozumieć należy przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organy orzekające w sprawie zasadnie zatem poddały ocenie przedmiotowy obiekt pod kątem zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Solina z dnia 29 lipca 2008 r. nr XXI/189/08. Jednak niewłaściwa, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wykładnia przepisów planu, skutkująca błędną subsumpcją skutkować musi wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów I i II instancji. Analizując przepisy miejscowego planu z 2008r. organ I instancji przyjął, że przepisy rozdziału II (ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego) dopuszczają jako tymczasowe – dotychczasowe użytkowanie terenu i obiektu budowlanego stanowiącego własność Stowarzyszenia [...], wybudowanego przed wejściem w życie miejscowego planu z 2008 r. W dalszej części organ wyjaśnił, że obiekt budowlany objęty postępowaniem służy do chwili obecnej do przechowywania sprzętu ratowniczego oraz magazynowania osprzętu typu maszty i żagle. Nie można zatem stwierdzić, że przedmiotowy obiekt nie jest związany z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji, a wody zbiornika nie są wykorzystywane dla celów rekreacyjnych. Taka wykładnia zapisów planu jest jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji błędna. Skoro bowiem dopuszczalne jest dotychczasowe użytkowanie terenów i obiektów budowlanych, to zgodnie z zapisem zawartym w rozdziale II Miejscowego Planu z 2008 r. ma ono charakter tymczasowy i nie uzasadnia tezy o dopuszczalności legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto tymczasowe użytkowanie terenów i obiektów budowlanych dopuszczalne jest do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie z 2008 r. Fakt wykorzystania spornego terenu zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie (dla celów rekreacyjnych) nie wpływa na ocenę legalności obiektów budowlanych przez pryzmat regulacji zawartej w art. 37 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem także pod kątem zgodności z planem z 2008 r., który na terenie oznaczonym symbolem 1.WS i nie oznaczonym pasami przewiduje zakaz budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych. Wykładnia planu dokonana przez organ I instancji nie spotkała się ani z opozycyjnym stanowiskiem organu II instancji, ani też z aprobatą tegoż organu. Organ przytoczył zapisy ogólne planu dotyczące zasad zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1. WS i stwierdził, że na terenie lokalizacji spornego obiektu budowlanego obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym tymczasowych. Następnie, dokonawszy wcześniej analizy przeznaczenia terenu spornej działki w poprzednio obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, organ przyjął, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Konkluzja ta, wyznaczająca zresztą treść podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, nie jest trafna. Organ nie wyjaśnił bowiem, skąd taki wniosek wywodzi i czy popiera w tym zakresie stanowisko organu I instancji, czy też je kwestionuje, ale mimo to uznaje, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w przedmiotowej sprawie. Niewyjaśnienie tej kwestii świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu nawet, jeśli w wyniku wykładni przepisów planu z 2008 r. brak byłoby podstaw do orzeczenia rozbiórki spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mimo, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, to brak jest przesłanek do zakończenia postępowania orzeczeniem umarzającym postępowanie na zasadzie art. 105 K.p.a. Przytaczając poglądy doktryny, Sąd podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy brak jest sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania), którą można rozstrzygnąć co do istoty w drodze decyzji, w tym gdy brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowego lub przedmiotowego), które składają się na pojęcie sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Okoliczności takie w ocenie Sądu nie wystąpiły w kontrolowanej sprawie, a zatem także z tego powodu kontrolowane decyzje okazały się wadliwe. Poddanie procedurze legalizacyjnej określonej w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiektu powstałego bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzenie, że brak jest przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, ponieważ obiekt budowlany nie narusza postanowień planu miejscowego oraz nie stwarza zagrożenia i brak jest jednocześnie podstaw do nakazania określonych robót dostosowawczych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nie prowadzi do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Rozstrzygnięcie umarzające postępowanie nie załatwia sprawy administracyjnej w sprawie oceny legalności obiektu, a skutek taki można uzyskać jedynie poprzez wydanie merytorycznej decyzji w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja taka stanowi, bowiem formę legalizacji popełnionej samowoli w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa, a jednocześnie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do dalszego jego użytkowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 P.p.s.a. Jak wskazał Sąd, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią powyższe stanowisko i to wyrażone w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, ustalą jednoznacznie czy w świetle przepisów Planu Miejscowego z 2008r. dopuszcza się możliwość realizacji tego typu obiektów budowlanych, odpowiadających spornemu obiektowi na terenie, na którym jest posadowiony. Dokonają także analizy przesłanek orzeczenia ewentualnej rozbiórki spornego obiektu budowlanego w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Stowarzyszenie [...] w S. (zwane dalej skarżącym Stowarzyszeniem), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ odwoławczy w swojej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia: - prawa materialnego: 1. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanego z 1994 r.) w zw. z art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ocena stanu faktycznego w zakresie przeznaczenia gruntu, na którym popełniono samowolę budowlaną musi uwzględniać wyłącznie stan prawny z chwili orzekania o samowoli, podczas, gdy zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy", 2. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 i art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawem budowlanym z 1994 r. i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. powinna kończyć się decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, nawet gdy brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kasacji skarżącego Stowarzyszenia podniesiono z kolei zarzuty: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. naruszenie przepisu art. 42 w związku z art. 40 i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania przepisów planów miejscowych obowiązujących w okresie od 1988 do momentu wejścia w życie MPZP 2008, 3. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko Polańczyk", zatwierdzonego 29 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Podk. z 2008 r., poz. 1706, dalej: MPZP 2008). - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. naruszenie art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez niepodzielenie stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, 2. naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy odpowiadają one prawu, 3. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez oparcia w aktach sprawy, 4. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez podanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej nienależyte wyjaśnienie, 5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska i argumentów podniesionych przez Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wolne od wad. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem pomimo częściowej wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie kontrolowanych w sprawie decyzji, rozstrzygnięcia te i tak podlegały uchyleniu, a sprawa winna być przedmiotem ponownego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, co czyni w tym zakresie podniesiony zarzut bezzasadnym. Podkreślić trzeba, iż przedstawiając ww. przepis jako samodzielny zarzut, autor kasacji nie mógł skutecznie zakwestionować podstawy prawnej podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, bez skonkretyzowania o jaki przepis chodzi i wykazania na czym polegało jego uchybienie przez Sąd pierwszej instancji. Także nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska i argumentacji skarżącego Stowarzyszenia nie mogło stanowić o zasadności analizowanego zarzutu tym bardziej, iż autor kasacji nie wskazał nawet, o jakie argumenty chodzi i jaki to miało wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Stwierdzić należy, iż podstawową dla oceny niniejszej sprawy, pozostawała kwestia zgodności stanowiska Sądu pierwszej instancji z wiążącym go stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r., z. 6, poz. 89). W tym zakresie słusznie oboje skarżący kasacyjnie dopatrują się częściowego błędu w poglądzie zajętym przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z treścią tej uchwały: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Podważając, zatem zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami (aktualnie obowiązującego) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Solina z dnia 29 lipca 2008 r., a tym samym stanowiska zajętego przez organ I instancji, Sąd pierwszej instancji we wskazaniach, co do dalszego prowadzenia postępowania nie podkreślił konieczności badania w takiej sytuacji przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy w kontekście badania podstaw do nakazania jego rozbiórki. Podobnie sprzeczne z ww. uchwałą pozostaje stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie niemożności umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej. Podkreślić przy tym trzeba, iż celem podjęcia tej uchwały było ujednolicenie poglądów orzecznictwa powstałych na tle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1997 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanej uchwale: "(...) w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę". Powyższe potwierdziło, zatem konieczność umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia samowoli w znaczeniu formalnym, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji z art. 40 tej ustawy, a zatem nie ma też podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych też przyczyn zasadnymi okazały się być zarzuty kasacji organu odwoławczego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 i art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a także kasacji skarżącego Stowarzyszenia naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. oraz art. 42, art. 40 i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 37 ust. 1 tej ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Odnośnie tego ostatniego, doprecyzowanego przez autora kasacji w jej uzasadnieniu poprzez nawiązanie do § 4, 6 i 7 ww. planu, stwierdzić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, czy przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu poziomymi pasami, czy też jest poza nimi. Wobec kwestionowania tego ustalenia w niniejszej kasacji, będzie ono przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, ponownie rozpatrującego sprawę. Ma ono natomiast o tyle istotne znaczenie, że wprowadzony w § 6 planu – jako wyjątku od zakazu zabudowy na terenie oznaczonym pasami – sytuowanie określonych obiektów i urządzeń pozwalałoby na ich legalizację w przypadku ustalenia takiej funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego, i to nie jako tymczasowe zagospodarowanie terenu i obiektów, a zagospodarowanie zgodne z przeznaczeniem określonym w planie (§ 4 ust. 3 planu). Ocena sposobu wykorzystania przedmiotowego obiektu budowlanego ma sens jednak tylko, gdy zostanie przesądzone, że obiekt znajduje się na terenie oznaczonym pasami. W pozostałych przypadkach w świetle analizowanego planu obowiązuje zakaz zabudowy. Słusznie natomiast stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji wobec braku zajęcia jednoznacznego stanowiska odnośnie zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co wyklucza zasadność podniesionego w tym zakresie zarzutu organu odwoławczego (w powiązaniu tych przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego wykluczała z kolei trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podniesionego w kasacji skarżącego Stowarzyszenia. Konkludując powyższe uwagi, koniecznym jest podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.