II OSK 47/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr. ), Maria Czapska – Górnikiewicz, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa O. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt IV SA 1012/03 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2002 r. sygn. akt IV SA 1012/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, skargę oddalił. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], udzielającą P. spółce z o.o. w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z wód rzeki Wisły, w celu pogłębienia koryta rzeki dla potrzeb zabezpieczenia przeciwpowodziowego, na odcinku od km 528 + 450 do km 528 + 850. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów o właściwości. Skarżący błędnie przyjął, że wydobywanie piasku stanowi wykonywanie robót w wodach, co oznacza, że na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), do tego rodzaju pozwolenia wodnoprawnego należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące urządzeń wodnych. Następstwem tego, zadaniem skarżącego, jest ustalenie, że organem właściwym w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy jest wojewoda. Powołana ustawa – Prawo wodne nie definiuje pojęcia "roboty w wodzie". Zdaniem Sądu wydobywanie piasku nie stanowi roboty w wodzie. Powołana ustawa w art. 122 określając sytuacje, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w ust. 2 pkt 2 wymieniła wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, zaś w ust. 2 pkt 2 wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów i ich składowanie. Z przytoczonej regulacji wynika, że wolą ustawodawcy było odmienne uregulowanie kwestii wykonywania robót i wydobywania kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów. Gdyby wydobywanie piasku z dna rzeki miało być traktowane jako wykonywanie robót to wówczas ustawodawca w art. 122 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo wodne po słowach "innych robót" umieściłby treść aktualnego ust. 2 pkt 3 poprzedzając ją słowami "w szczególności", "w tym" lub temu podobne. Tak się jednak nie stało co prowadzi do wniosku, że wydobywanie piasku z dna rzeki nie stanowi robót, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e powołanej ustawy – Prawo wodne. W związku z tym organem pierwszej instancji właściwym do udzielania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta, a organem odwoławczym wojewoda. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), z uwagi na brak tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 2 marca 2002 r. odmawiającej spółce P. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...]. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego w zakresie naruszenia art. 127 ust. 4 powołanej ustawy – Prawo wodne, wywodząc, że decyzją z dnia [...] określono, że pozwolenie jest ważne do dnia 31 grudnia 2007 r., co przy uwzględnieniu, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, czyni zarzut chybionym. Sąd nie podzielił stanowiska co do zarzutu naruszenia zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody "Ł.". Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa przez organ odwoławczy, Sąd wywodził, że wskazane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim wypadku możliwe byłoby uchylenie decyzji. Dodatkowe dokumenty nie miały istotnego znaczenia dla skarżącego, gdyż zarzuty nie odnosiły się do nich w żadnym zakresie. Ogólnopolskie Towarzystwo O. z siedzibą w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię przepisu art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. "e" oraz art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), co doprowadziło do wydania wyroku sprzecznego z art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne ; 2/ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wnosiło o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wadliwej oceny art. 10 kpa. Przepis art. 10 kpa został sformułowany w sposób obligatoryjny, a jego naruszenie powoduje bezwzględną podstawę wznowienia postępowania. W sprawie bezspornie został naruszony art. 10 kpa. Sąd I instancji ustalając naruszenie art. 10 kpa obowiązany był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję. Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b nie daje podstawy do oceny czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wywodząc naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.e ustawy – Prawo wodne wskazano, że z powołania art. 23a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 12079) wynika, że udzielone pozwolenie związane jest z bezpieczeństwem publicznym – zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, to na gruncie przepisów ustawy – Prawo wodne, które regulują wydawanie pozwoleń wodnoprawnych powinny mieć zastosowanie przepisy odnoszące się do odpowiednich okoliczności, a więc przepisy art. 140 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, według których na wykonywanie urządzeń wodnych zabezpieczających przed powodzią pozwolenie wodnoprawne wydaje wojewoda. Do takiego wniosku prowadzi definicja zawarta w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.e ustawy – Prawo wodne, wedle której przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów budowlanych oraz robót na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią lub w wodach. Zastosowanie art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e Prawa wodnego ma uzasadnienie w celach przeciwpowodziowych, o których mowa w udzielonym pozwoleniu. Z tego względu zastosowanie art. 122 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego nie było trafne i zasadne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P. wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, dotyczący właściwości organu, sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącego organem właściwym do załatwienia sprawy w pierwszej instancji był wojewoda, ponieważ stosownie do przepisu art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie urządzeń wodnych, zabezpieczających przed powodzią wydaje wojewoda. Skoro zaś przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się do robót w wodach (art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.e ustawy – Prawo wodne), to obejmuje to również wydobywanie piasku z dna rzeki, tym bardziej gdy wydobywanie piasku na służyć także zabezpieczeniu przed powodzią. Stanowiska tego nie można uznać za trafne, a tym, samym uznać w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej za uzasadniony. Analizując art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.e Sąd prawidłowo wywiódł, że roboty w wodach, o których mowa w tym przepisie nie obejmują wydobywania piasku z dna rzeki. Za stanowiskiem Sądu przemawia także to, że w art. 122 ust. 1 ustawy – prawo wodne odrębnie wymieniono wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód (art. 122 ust. 1 pkt 1) oraz na wykonywanie urządzeń wodnych (art. 122 ust. 1 pkt 3), przy czym zgodnie z art. 37 pkt 7 ustawy – Prawo wodne szczególnym korzystaniem z wód jest wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych minerałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu. Skoro zaś wydobywanie z wód piasku zaliczone jest do szczególnego korzystania z wód (art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 7 ustawy – Prawo wodne), to nie można stosować do wydobywania piasku przepisów o urządzeniach wodnych, których wykonywanie objęte jest odrębną kategorią pozwoleń wodnoprawnych (art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne). Tak więc zarzut, iż w sprawie starosta nie był organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego wywiedziony w skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni uznał pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r. – sygn. akt OSK 1706/04. Nie można też podzielić drugiego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uznając za trafny zarzut skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 10 kpa nie wskazał przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, który organ odwoławczy naruszył prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa, to jednak w żadnym razie nie powodowało to sytuacji, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegającej na tym, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Przepis ten odnosi się bowiem tylko do kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania, w wyniku którego strona została pozbawiona udziału w postępowaniu, o czym nie można mówić w odniesieniu do skarżącego w sprawie. Skarżący brał udział w postępowaniu i na skutek odwołania skarżącego została wydana zaskarżona decyzja. Można jedynie mówić, że organ odwoławczy nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w toku podejmowania określonych czynności dowodowych i zapoznania się z dodatkowymi materiałami dowodowymi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co mogło być zakwalifikowane jako naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa, które podlegało ocenie co do ewentualnego wpływu tego naruszenia na wynik postępowania. Skarżący nie twierdzi jednak, że uniemożliwienie mu zapoznania się z dodatkowymi dowodami wpłynęło na wynik sprawy oraz możliwość prezentowania stanowiska przez skarżącego. Z tego względu nie można skutecznie zarzucić w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.