II OSK 474/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 839/10 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. w P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przebudowy przyłącza energetycznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 839/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Operator Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w Poznaniu na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Łobeskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., zgłaszającą sprzeciw w sprawie zamiaru przebudowy przyłącza energetycznego 0,4 kV do budynku Bełczna 18A w miejscowości Bełczna gm. Łobez z napowietrznego na kablowe. Oceniając prawidłowość wydanych w sprawie decyzji Sąd I instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), rozszerzyła katalog zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę i objęła takim zwolnieniem także przyłącza: energetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne (art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego), ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na budowę takich przyłączy do budynków było wymagane zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu zamiaru ich realizacji. Kolejną zmianę wprowadziła ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), nadając nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 20. Jednocześnie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw wprowadziła do ustawy - Prawo budowlane art. 29 a w brzmieniu: - ust. 1. Budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. - ust. 2. Do budowy, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. - ust. 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Powyższy przepis wszedł w życie dnia 26 września 2005 r. (art. 8 ustawy nowelizującej). Zatem od tej daty budowę przyłączy inwestorzy mogą realizować na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego) albo w trybie przewidzianym w art. 29a. Wybór należy do inwestora. Wybór drugiego trybu – o ile nie zachodzi przypadek określony w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – odnosi ten skutek, że wykluczone jest stosowanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej instytucji wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 i 7). W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia, zatem zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 30 ust.1a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru budowy przyłącza energetycznego w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane wymaga załączenia do wniosku projektu zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku nieuzupełnienia przez inwestora wymaganych dokumentów organ w drodze decyzji wnosi wobec takiego zgłoszenia sprzeciw. W rozpatrywanej sprawie organ wezwał inwestora do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia o wskazany w powyższym przepisie projekt zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym. W zakreślonym terminie inwestor nie uzupełnił wymaganych dokumentów, co uprawniało organ do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przebudowy przedmiotowego przyłącza elektroenergetycznego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo i w konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor - [...] Operator Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Poznaniu - wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późń. zm.) Prawo o ustrojów sądów administracyjnych poprzez niewykonanie ustawowego obowiązku kontroli wyrażające się w zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zgodności wydanej decyzji z prawem. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie przepisu art. 30 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że wnioskowana przebudowa przyłącza energetycznego stanowi budowę tego przyłącza i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku że wykonywanie tego rodzaju czynności nie jest tożsame z budową i w związku z tym nie wymaga zgłoszenia. Dalej skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do podniesionego w skardze zarzutu, że roboty budowlane polegają na wykonywaniu różnych prac w stosunku do obiektu budowlanego, a nie w stosunku do urządzenia budowlanego. Przyłącze elektroenergetyczne nie stanowi obiektu budowlanego, lecz urządzenie budowlane. Wykonywanie jakichkolwiek prac na istniejącym przyłączu nie stanowi zatem roboty budowlanej, gdyż roboty takie dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych, którym to obiektem przyłącze elektroenergetyczne nie jest. Z definicji wskazanych wyżej określeń użytych w ustawie wynika więc jednoznacznie, że budowa dotyczy obiektu budowlanego, a nie urządzania budowlanego chyba, że ustawodawca wprost wskaże, że przepisy mają zastosowanie do budowy urządzania budowlanego, tak jak w przypadku treści art. 29 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Czynności objęte wnioskiem skarżącej nie zmieniały charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego lecz zmieniały parametry urządzenia budowlanego. W związku z tym brak jest także podstaw do uznania za trafny poglądu, że przebudowa przyłącza jest budową w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie wykonanie przebudowy przyłącza nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a w konsekwencji stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wymaga załączenia do wniosku projektu zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wykładnia celowościowa przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli ustawodawca zezwolił w art. 29a na budowę przyłączy praktycznie bez jakiegokolwiek zgłoszenia organowi architektoniczno budowlanemu, to wymóg opracowywania projektu o którym mowa w ust. 3 art. 30 ustawy przy zamiarze przebudowy jest wbrew zamiarowi ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna jest nieuzasadniona W treści skargi zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dla dokonania oceny subsumcji stanu faktycznego do danej normy prawnej istotne jest przesądzenie w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd. Podkreślić jednakże należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w ramach podstawy prawnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie kwestionują okoliczności faktycznych sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przepisu tego nie powiązał z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji powoduje to nieskuteczność tego zarzutu. Zawarte we wskazanym art. 1 unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz, że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy wskazać, że formułując zarzut błędnej wykładni należy wskazać jakie rozumienie przepisu przyjęte przez Sąd jest kwestionowane oraz jakie rozumienie zdaniem skarżącej strony jest prawidłowe. W omawianej skardze kasacyjnej jej autor tych kwestii w ogóle nie poruszył, co oznacza, że zarzut błędnej wykładni nie nadaje się do weryfikacji i jako taki nie jest zarzutem usprawiedliwionym. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca kasacyjnie dokonała zgłoszenia przebudowy przyłącza energetycznego napowietrznego do budynku wskazując, że zakres robót obejmuje budowę przyłącza wraz z demontażem istniejącego. Powyższe zgłoszenie determinuje zakres postępowania, w tym sensie, że uruchomiło tryb postępowania opisany w art. 30 ust. 3, który wymaga dołączenia do takiego zgłoszenia projektu zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Polemika autora skargi kasacyjnej z jednoznacznym brzmieniem przepisu jest bezcelowa i nie może odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Nie dostrzega skarżący kasacyjnie, iż przy zamiarze wykonania robót dotyczących przebudowy przyłącza możliwe są dwa tryby. Jeden, gdy inwestor nie dokonuje zgłoszenia, gdyż korzysta z możliwości budowy przyłącza bez zgłoszenia oraz drugi, gdy dokonuje zgłoszenia i wówczas organ zasadnie domaga się dołączenia dokumentacji, jaka wymieniona jest w art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Oba tryby są prawidłowe, a ich wyboru dokonuje inwestor. W sytuacji dokonania zgłoszenia budowy przyłącza przedłożenie żądnych dokumentów jest niezbędne celem dokonania przez organ weryfikacji zgłoszenia, zaś nie wywiązanie się przez inwestora z nałożonego wezwania odnośnie przedstawienia określonej dokumentacji skutkuje wydaniem decyzji o sprzeciwie. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.