II OSK 476/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 73/13 o odrzuceniu skargi J. M. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie fryzjerni w Zakładzie Karnym w [...] postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 73/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. M. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie fryzjerni w Zakładzie Karnym w [...]. Sąd I uzasadnieniu wskazał, że 20 maja 2013 r. J. M. (dalej skarżący) wniósł pismo, którego przedmiot skarżący sprecyzował pismem z 25 czerwca 2013 r. jako skarga na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej organ) w przedmiocie fryzjerni w Zakładzie Karnym w [...]. W odpowiedzi na niniejszą skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 25 lipca 2013 r. VII SAB/Wa 73/13 wezwano skarżącego do nadesłania odpisu pisma skierowanego do organu, wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, celem wykazania, że wykorzystał tryb z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), przed wniesieniem skargi na bezczynność, w terminie 7 dni, od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczono skarżącemu 5 sierpnia 2013 r. A zatem termin na wykonanie niniejszego zarządzenia upływał 12 sierpnia 2013 r. Do dnia wydania postanowienia z 2 grudnia 2013 r. skarżący nie wykonał wezwania. Sąd I instancji odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wskazał, że skarżący mimo wezwania Sądu nie wykazał, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organu wyczerpał administracyjny tok instancji (art. 37 § 1 kpa); również z akt administracyjnych przesłanych przez organ nie wynika, że skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną, jako wniesioną z naruszeniem trybu określonego w art. 52 § 1 ppsa (k. 49-51 akt sądowych). Skargę kasacyjną na postanowienie 2 grudnia 2013 r. wywiódł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. Ł. C., zarzucając naruszenie: - art. 37 § 1 kpa przez uznanie, że skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięciu naruszenia prawa; - art. 52 § 1 i 2 ppsa przez uznanie, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, które przysługiwały mu na etapie postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i oświadczył, że nie została ona opłacona w całości ani w części. W uzasadnieniu skarżący wskazał w szczególności, że "w związku z bezczynnością organ pierwszej instancji sanitarnej województwa podlaskiego, skarżący w dniu 05 kwietnia 2013 r. wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Sanitarnego. Po jego rozpoznaniu organ drugiego stopnia postanowieniem z dnia 13 maja 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Po wydaniu powyższego postanowienia skarżący pismem z dnia 16 maja 2013 r. zatytułowanym "wniosek" wezwał Głównego Inspektora Sanitarnego do zlecenia kontroli sanitarnej na terenie Zakładu Karnego w [...]." (k. 58-61 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny oświadczenia woli skarżącego, zawartego w piśmie procesowym z 5 kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismem z 18 kwietnia 2013 r., będącym w istocie zażaleniem w rozumieniu 141 § 1 kpa (k. 1 akt administracyjnych GIS; k. 14 akt administracyjnych WIS) na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] 2013 r. nr [...], a nie zażaleniem bądź wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 kpa. Skarga kasacyjna jest wewnętrznie sprzeczna. Autor skargi kasacyjnej podnosi błędnie, że na bezczynność GIS przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, bezpodstawnie dopatrując się go w zażaleniu z 5 kwietnia 2013 r. (s. 3 skargi kasacyjnej akapit 1 i 2), a następnie podnosi, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowiło pismo procesowe skarżącego z 16 maja 2013 r. (s. 3 skargi kasacyjnej akapit 3). Autor skargi kasacyjnej przywołał postanowienie NSA z 17.10.1997 r., IV SAB 31/97, nie zauważając, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w art. 37 § 1 kpa ustawodawca wprowadził dopiero z dniem 11 kwietnia 2011 r., przepisem art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 20011/6/18). Wykładnia oświadczenia woli zawartego w podaniu winna zakładać racjonalność wnioskującego i uwzględniać kontekst faktyczny i prawny, w jakim oświadczenie woli zawarte w podaniu zostało złożone (uchwała SN z 11.8.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 1997/12/191 z aprobującą glosą A. Szpunara, PS 1998/6/100 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo SN i GKA). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 (aprobowanej przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksy cywilnego, Część ogólna, LexisNexis 2011, s. 330-332, uw. 5) wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Prawidłowa wykładnia oświadczenia woli zawartego w piśmie skarżącego z 16 maja 2013 r. prowadzi do wniosku, że jest to odpowiedź na pismo PWIS z 13 maja 2013 r., z równoczesnym [...] (k. 6, 10 akt administracyjnych GIS), a nie - jak błędnie wskazuje autor skargi kasacyjnej - że za pomocą pisma z 16 maja 2013 r. "skarżący chciał wezwać organ do zaprzestania swojej bezczynności i podjęcia działania(...)" (s. 3-4 skargi kasacyjnej). Brak było podstaw do uznania pisma z 16 maja 2013 r. jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 kpa. Sąd I instancji słusznie uznał, że skarga z 17 maja 2013 r. jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona bez wcześniejszego wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 179, uw. 7; s. 216, uw. 19). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.