II OSK 506/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 634/05 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. na czynność materialno-techniczną Starosty Powiatowego we W. w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., II SA/Bd 634/05, oddalił skargę P. Sp. z o.o. na czynność Starosty Powiatowego we W. w przedmiocie pozostawienia podania bez rozpoznania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. P. Sp. z o.o. z siedzibą w F. złożyło do Starostwa Powiatowego we W. wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji Zakładu Utylizacji w F. gm. B. Organ ten postanowieniem z dnia 24 stycznia 2005 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnoprawnych wniosku. Strona uzupełniła braki pismem z dnia 4 lutego 2005 r. Następnie Starostwo Powiatowe we W. postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 r. wezwało Spółkę do kolejnego uzupełnienia wniosku o dane i informacje opisane na 14 stronach tego postanowienia i wyznaczyło na uzupełnienie wniosku termin 7 dni. Spółka natomiast pismem z dnia 16 marca 2005 r. wystąpiła o przedłużenie terminu do dnia 30 kwietnia 2005 r. z powodu konieczności przeprowadzenia badań środowiskowych, niezbędnych do uzupełnienia wniosku o wymagane dane. Starostwo Powiatowe we W. pismem z dnia 23 marca 2005 r., doręczonym w dniu 29 marca 2005 r. poinformowało wnioskodawcę, iż termin - 7 dniowy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. "jest terminem ustawowym i nie może być skrócony ani przedłużony, a wezwany musi go dotrzymać", i z tego powodu pozostawiło wniosek bez rozpoznania, o czym też poinformowano w tym piśmie. Na powyższą czynność materialno-techniczną po uprzednim wezwaniu z 7 kwietnia 2005 r. do usunięcia naruszenia prawa, na które Starosta odpowiedział pismem z 21 maja 2005 r. - P. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił, że organ swoim postępowaniem naruszył prawo, gdyż powołanie się na art. 64 § 2 k.p.a. może służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Niezrozumiałym jest też, zdaniem skarżącej, dlaczego organ dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, najpierw wywodząc jednak, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, że skarga nie jest merytorycznie zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż z treści skargi (jak i poprzedzającego ją wezwania z 7 kwietnia 2005 r.) wynika, że jej przedmiotem jest czynność odmowy przedłużenia terminu na usunięcie braków we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 i n. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie zaś podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, m.in. będącą następstwem nieusunięcia stwierdzonych i nieuzupełnionych braków. Z treści zaś art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że podanie winno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, innym tzn. nie tylko wymaganiom wynikającym z przepisów k.p.a. lecz i innych ustaw. Termin 7 dniowy do uzupełnienia braków podania wskazany w tymże przepisie jest natomiast terminem ustawowym i nie mógł być przez organ przedłużony. Dokonana więc przez organ czynność materialno-techniczna polegająca na odmowie przedłużenia terminu wskazanego w postanowieniu z 28 lutego 2005 r. (z powołaniem się na m.in. art. 64 § 2 k.p.a.) i pozostawienie wniosku bez rozpoznania - o czym powiadomiono stronę skarżącą pismem z 23 marca 2005 r., była zgodna z prawem. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2005 r. P. złożyło skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6, 7 i 64 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy nie była czynność odmowy przedłużenia terminu na usunięcie braków wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie zawiera braki formalne, należy wezwać wnoszącego do usunięcia tych braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W nauce prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie charakter prawny instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania wywoływał liczne wątpliwości. Przedmiotem sporu była zwłaszcza forma, w jakiej organ powinien pozostawić podanie bez rozpoznania. Przeważył jednak pogląd, zwłaszcza w orzecznictwie, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji ani w formie postanowienia, lecz jest to czynność materialno-techniczną. Takie stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSN 2000, nr 19, poz. 702). Przyjęte rozwiązanie prawne nie pozbawia jednak strony możliwości ochrony jej interesu prawnego. Przysługuje jej bowiem prawo złożenia zażalenia na bezczynność organu, przejawiająca się nie załatwieniem sprawy, co do istoty, do organu wyższego stopnia - art. 37 § 1 k.p.a., a następnie w przypadku dalszej bezczynności - skarga do sądu administracyjnego (por. powołaną wcześniej uchwałę SN z 8 czerwca 2000 r. oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., II SAB 240/00). Złożenie zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest, zatem warunkiem dopuszczalności skargi, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przez organem właściwym w sprawie. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi uczyniono czynność materialno-techniczną pozostawienia podania bez rozpoznania przez Starostę Powiatowego we W. Stronie przysługiwało zatem zażalenie na bezczynność tego Starosty do organu wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika, iż zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie zostało przez składającą skargę złożone. Skarżąca nie wyczerpała więc środków zaskarżenia, jakie przysługiwały jej w postępowaniu administracyjnym. W tych warunkach wniesiona przez skarżącą skarga podlegała zatem odrzuceniu. Z tego względu na podstawie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2005 r. i skargę odrzucić.