II OSK 507/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 361/22 w sprawie ze skargi L. P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 361/22 oddalił skargę L. P. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy T. z [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy). Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżony plan w części dotyczącej zakresu ustaleń odnoszących się do działek skarżącej o nr [...], nr [...] w obrębie ewidencyjnym Kr.gm. T. nie narusza władztwa planistycznego. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. § 4 pkt 17 lit. j zaskarżonej uchwały, który stwierdza, iż: "wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu" poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię prowadzącą do zakwalifikowania (potraktowania) niewymienionej w § 4 pkt 17 lit. j granicy geodezyjnej jako ściany lasu, co bezpośrednio doprowadziło WSA w Lublinie do błędnego wniosku opartego na odległości od granicy geodezyjnej działek nr [...] i [...], iż dochodzi jedynie do nieznacznego ograniczenia możliwości zabudowy w/w działek, podczas gdy odległość od ściany lasu, na którą wskazuje literalnie § 4 pkt 17 lit. j uniemożliwia zabudowę działek zgodnie z ich funkcją i przeznaczeniem na cele mieszkalnictwa rolniczego MR (jak również remontu budynków istniejących od około 1968 roku) co wskazuje, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała nr [...]Rady Gminy T. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy T., w zakresie wskazanym w skardze w stosunku do działek nr [...] i [...], jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie; 2) przepisów postępowania: - niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez niezasadne oddalenie skargi na uchwałę, pomimo wcześniejszego naruszenia przez organ wydający zaskarżoną uchwałę jak i WSA w Lublinie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, 2, 3, 4, art. 80, art. 107 Kpa polegającego na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuwzględnieniu wymienionych w skardze kasacyjnej dokumentów; - art. 145 § pkt 1 lit. c i pkt 2 i 3 Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną uchwałę w następstwie naruszenia przez organ wydający uchwałę, jak również WSA w Lublinie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, 2, 3, 4, art. 80, art. 107 Kpa, poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 pkt 17 lit. j dotyczącym zachowania odległości 30 m od ściany lasu w stosunku do działek [...] i [...] obręb K. gm. T.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej, a będących w posiadaniu organu. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi kasacyjnej, ponieważ zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. 3.2. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Sytuacja, o której mowa w art. 189 Ppsa ma miejsce w przedmiotowej sprawie. 3.3. Wyjaśnić należy, że podstawę prawną wniesienia skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446). Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 Ppsa, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (a zatem po dniu 1 czerwca 2017 r.). Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/18). 3.4. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w 22 grudnia 2003 r., a więc ma do niej zastosowanie poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi, który uzależnia dopuszczalność zaskarżenia takiej uchwały organu gminy (miasta) wydanej przed 1 czerwca 2017 r. od uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, wniesienie skargi w tej sprawie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższą okoliczność potwierdza także pismo Zastępcy Wójta Gminy T. z 16 kwietnia 2024 r. 3.5. Wobec powyższego uznać należało, że zaistniała podstawa do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na mocy art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Na podstawie o art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.