II OSK 514/21

Dnia 16 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1095/20 w sprawie ze skargi G. C. U. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1095/20, oddalił skargę obywatela Nigerii G. C. U. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy, wydaną na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1, 10 i 16b ustawy o cudzoziemcach, decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej [...] z [...] kwietnia 2019 r. o zobowiązaniu skarżącego do powrotu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja narusza prawo do życia rodzinnego skarżącego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ administracji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego do oceny przesłanek udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, w szczególności nie przesłuchał skarżącego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący nie został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy mimo 8 miesięcy postępowania odwoławczego nie poczynił żadnych nowych ustaleń dotyczących możliwości udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, opierając się wyłącznie na ustaleniach i dowodach z postępowania przed organem pierwszej instancji. Zwrócono uwagę, że po 6 miesiącach bezczynności organ odwoławczy wydał postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania i tego samego dnia podjął zaskarżoną decyzję. W ocenie skarżącego taki sposób postępowania narusza art. 10 i art. 15 k.p.a. Podkreślono, że skarżącemu zaskarżoną decyzję doręczono 31 stycznia 2020 r., a postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania 3 lutego 2020 r. W ocenie skarżącego poprzez takie postępowanie uniemożliwiono mu przedstawienie wyjaśnień dotyczących tego, że zobowiązanie do powrotu naruszy jego życie rodzinne, które prowadzi z żoną i dwójką dzieci w wieku 2 i 4 lat. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany podejmować czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym podniesiono, że skarżący nie został wezwany w celu uzupełnienia wyjaśnień. Zdaniem skarżącego wskazane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do tego, że organ administracji nie mógł ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 348 ustawy o cudzoziemcach. Podniesiono, że na skutek zaskarżonej decyzji skarżący nie będzie mógł przebywać w Europie, co znacząco wpłynie na jego życie rodzinne. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Organ odwoławczy ustalił następujące istotne okoliczności faktyczne sprawy. Skarżący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przebywał od 2006 r. Do 2011 r. studiował w Polsce i w związku z tym co najmniej do 17 listopada 2010 r. posiadał zezwolenie na pobyt czasowy. W 2011 r. skarżący wyjechał z Polski do Danii i 20 grudnia 2011 r. został przekazany z Danii do Polski. Po przekazaniu do Polski złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i następnie ten wniosek cofnął, co spowodowało, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] stycznia 2012 r. umorzył postępowanie. W 2012 r. skarżący wyjechał z Polski do Hiszpanii, gdzie przebywał do 2015 r. i skąd powrócił do kraju pochodzenia. We wrześniu 2015 r. skarżący, na podstawie wizy uzyskanej w polskiej ambasadzie, wyjechał z Nigerii i przez Hiszpanię i Szwecję pojechał do Danii. W Danii mieszka, posiadająca - jak twierdzi skarżący - pozwolenie na pobyt na czas nieokreślony, żona skarżącego oraz jego dwoje małoletnich dzieci. Z Danii skarżący został 26 kwietnia 2018 r. przekazany do Polski na podstawie art. 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona) (Dz.U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 31). Wówczas zostało wszczęte postępowanie w sprawie zobowiązania skarżącego do powrotu. W trakcie tego postępowania skarżący złożył wniosek o udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Organy administracji odmówiły skarżącemu udzielenia ochrony międzynarodowej, przy czym ostateczna w tej sprawie decyzja została wydana przez Radę do Spraw Uchodźców [...] listopada 2018 r. Skarżący złożył też ponowny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z [...] kwietnia 2019 r. został uznany za niedopuszczalny. Ustalony stan faktyczny sprawy nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany. Podkreślenia wymaga, że nie zostało zakwestionowane to, iż żona i małoletnie dzieci skarżącego mieszkają w Danii, a nie w Polsce. Ta okoliczność w ocenie organów administracji, a także Sądu pierwszej instancji, przesądziła ocenę, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa do życia rodzinnego skarżącego. NSA rozpoznający skargę kasacyjną tę ocenę podziela. Zgodnie z art. 348 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) w celu ochrony życia rodzinnego udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z powołanego przepisu wynika zatem, że musi istnieć "terytorialny" związek pomiędzy życiem rodzinnym cudzoziemca, a jego ochroną. Inaczej mówiąc, art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach nie stanowi podstawy do udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu ochrony życia rodzinnego cudzoziemca prowadzonego poza granicami Polski. Faktem jest, że zgoda na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może ułatwić kontakt skarżącego z rodziną mieszkającą w Danii. Jednakże nie stanowiłoby to pełnej ochrony życia rodzinnego skarżącego. W celu ochrony życia rodzinnego z rodziną mieszkającą, jak twierdzi skarżący, legalnie w Danii, skarżący powinien starać się o zgodę na pobyt na terytorium tego państwa. NSA zdaje sobie sprawę, że może to być utrudnione, gdyż Dania nie jest związana i nie podlega dyrektywie Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. UE. L. z 2003 r. nr 251, str. 12 ze zm.). Jednakże Dania jest stroną Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), a więc jest zobowiązana na podstawie art. 8 tej konwencji do ochrony życia rodzinnego przebywających na jej terytorium żony i dzieci skarżącego, a tym samym także skarżącego. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy. Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały powiązane z zakwestionowaniem kluczowego w sprawie ustalenia faktycznego, mianowicie tego, że rodzina skarżącego przebywa w Danii. Zatem, ewentualne uchybienia przepisom postępowania wskazanym w tych podstawach nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Z kolei podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest niezasadna, gdyż rodzina skarżącego przebywa w Danii, a nie w Polsce. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym w chwili skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, czyli 10 czerwca 2021 r. (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 1 rok. Jednocześnie wciąż obowiązujący stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19 świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzać rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.