II OSK 521/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 193/22 o odrzuceniu skargi M. S. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Algierze z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek o zasądzenie od M. S. na rzecz Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Algierze zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 193/22 odrzucił skargę M. S. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Algierze z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej (pkt 1) i zwrócił skarżącemu wpis sądowy w wysokości 300 zł (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że M. S. wniósł skargę na nieoznaczoną numerem decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Algierze z 17 listopada 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 8 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy. Sąd, odwołując się do art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.) uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. M. S. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: ̶ art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy niniejszym przypadku ma miejsce kolizja normy unijnej i krajowej, regulujących ten sam przedmiot, a zatem zgodnie z zasadami: bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności — prawo wtórne Unii, które przewiduje drogę sądową, ma pierwszeństwo w stosowaniu przed normami krajowymi, co wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji – art. 47 w zw. z art. 15 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z ze zm., dalej: KPP) powoduje, że procedura musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu, a zatem nie jest dopuszczalne odrzucenie złożonej skargi na podstawie art. 5 pkt 4 p.p.s.a., ̶ art 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej w oparciu o art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy z uwagi na sprzeczność art. 5 pkt 4 p.p.s.a. z art. 20, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji powinno zostać skierowane pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w oparciu o art. 193 Konstytucji RP, a postępowanie powinno zostać zawieszono w oparciu o art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Algierze wniósł o jej oddalenie w całości, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Sprawa dotyczy odmowy wydania wizy krajowej dla cudzoziemca w celu wykonywania pracy. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na odmowę wydania wizy krajowej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), a więc wiz Schengen; b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293). Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania wizy krajowej, w związku z czym rozważenia wymaga art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w którym uregulowana jest zasada braku skargowości w tych sprawach oraz wyjątki od niej. Wydawanie wiz krajowych przewiduje art. 18 Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państwami Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19) – dalej: KWUS, jednak przesłanki i postępowanie w tych sprawach reguluje prawo państwa członkowskiego. Z orzecznictwa TSUE wynika, że na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a) TFUE nie przyjęto żadnego aktu regulującego tryb i warunki wydawania wiz długoterminowych. Warunki i tryb, w tym procedury odwoławcze od decyzji odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym (por. wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., ECLI:EU:C:2021:186, pkt 34 a także wyrok TSUE z 7 marca 2017 r. w sprawie C-638/16 PPU X i X przeciwko État belge, ECLI:EU:C:2017:173, pkt 45). Z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a., związanych z łączeniem rodziny obywatela UE, skarga do sądu na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej co do zasady jest niedopuszczalna. W przypadku odmowy wydania wizy krajowej obywatelowi państwa trzeciego, który nie jest członkiem rodziny obywatela UE, może powstać obowiązek udzielenia ochrony sądowej, gdy wniosek o wydanie wizy krajowej realizuje uprawnienia przewidziane w prawie Unii. Taki przypadek zachodził w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., w którym uznano, że sam art. 21 ust. 2a KWUS regulujący prawo do swobodnego przemieszczania się przysługujące cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw członkowskich, nie przyznaje cudzoziemcom, którym odmówiono wydania takiej wizy żadnych praw ani swobód, które podlegałyby zasadzie skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 KPP. Obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wynika z art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair w świetle art. 47 KPP. W sytuacji, gdy prawo UE przyznaje prawa lub nakłada obowiązki, art. 47 KPP znajduje zastosowanie. Z wyroku TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. wynika, że obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wymaga indywidualnej oceny. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie wizy krajowej złożono w celu wykonywania pracy. Warunki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały uregulowane w art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Przewidziana przez ustawodawcę procedura udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest konsekwencją wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13.12.2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE L 343 z 23.12.2011 r., s. 1–9, dalej: dyrektywa 2011/98/EU). Zauważyć należy, że zgodnie z motywem 11 Preambuły dyrektywy 2011/98/EU przepisy tej dyrektywy w sprawie procedury jednego wniosku i w sprawie jednego zezwolenia nie powinny dotyczyć wiz jednolitych ani długoterminowych. Nie można zatem wskazać, analogicznie jak w powołanej sprawie M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., przepisu prawa Unii, który nakładałby na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia prawa do sądu. Wyrok TSUE w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. nie znajdował zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy warunki przyznania i odmowy wizy krajowej zostały w całości uregulowane prawem krajowym, dlatego za chybione należy uznać wywodzenie prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem krajowym (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 1435/22 – dostępne w CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl) Oceniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 47 w zw. z art. 15 ust. 3 KPP wskazać należy, że wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19, na który powołuje się również autor skargi kasacyjnej, przesądza, iż w sprawie wiz krajowych (długoterminowych) nie ma zastosowania art. 47 KPP, gdyż wydawanie takich wiz nie jest regulowane prawem Unii. Z wyroku tego wynika, że sądowa kontrola jest wymagana w razie odmowy wydania wizy służącej realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa Unii. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Biorąc powyższe pod uwagę skarga kasacyjna w zakresie, w jakim powołano się w niej na art. 47 w zw. z art. 15 ust. 3 KPP, także nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutu, że wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach odmowy wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy jest sprzeczne z Konstytucją (art. 20, art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1 oraz art. 184), należy wskazać, że zagadnienie zgodności przepisów wyłączających prawo do sądu w sprawach dotyczących cudzoziemców było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 15 listopada 2000 r., wydanym w sprawie P 12/99. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1488/20 podkreślił, że wyrok w sprawie P 12/99 dotyczył co prawda art. 19 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże istotne jest, że wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisu przewidującego wyłączenie drogi przed sądem administracyjnym w niektórych sprawach dotyczących cudzoziemców był art. 45 Konstytucji przewidujący prawo do sądu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis wyłączający prawo do sądu w niektórych sprawach administracyjnych dotyczących cudzoziemców jest zgodny z art. 45 Konstytucji, przy czym istotne znaczenie, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nadał art. 37 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że powołany przepis odnosi się także do cudzoziemców ubiegających się za granicą o wydanie wizy przez polskiego konsula. Oznaczałoby to, że co do zasady cudzoziemcy w sprawach dotyczących wydania za granicą wizy powinni korzystać także z prawa do sądu, określonego w art. 45 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że wyjątki od zasady określonej w art. 37 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa, jest dopuszczalne ograniczenie wobec cudzoziemców korzystanie z prawa do sądu. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że art. 37 ust. 2 Konstytucji tym się różni od art. 31 ust. 3 Konstytucji, że nie zawiera rygoru, który wskazywałby na to, że ograniczenie praw i wolności nie może naruszać ich istoty, co czyniłoby niemożliwym ograniczenie takich praw, których natura jest tego rodzaju, że mogą być realizowane w całości lub w ogóle. W skardze kasacyjnej poza art. 45 ust. 1 Konstytucji powołano szereg innych przepisów, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – mają także uzasadniać twierdzenie, że art. 5 pkt 4 p.p.s.a. jest sprzeczny z Konstytucją. Są to przepisy: art. 20 (zasada społecznej gospodarki rynkowej), art. 32 ust. 1 (zasada równości), art. 37 ust. 2 (wyjątki w korzystaniu przez cudzoziemców z wolności i praw konstytucyjnych), art. 52 ust. 1 i 3 (wolność przemieszczania się), art. 65 ust. 1 (wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy) oraz art. 184 (struktura i zadania sądów administracyjnych). Żaden z powołanych przepisów nie dotyczy jednak prawa do sądu, a więc nie może stanowić wzorca do oceny zgodności z Konstytucją przepisu art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. wyłączającego prawo do sądu. Zauważyć należy, że w sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny wydał ww. wyrok z 15 listopada 2000 r., w postanowieniu przedstawiającym pytanie prawne jako wzorzec kontroli podano przepis art. 3 Konwencji o prawach dziecka. Trybunał uznał jednak, że przepis ten nie może stanowić wzorca kontroli przepisu ograniczającego prawo do sądu, gdyż ani nie przesądza o prawie do sądu, ani też takiego prawa nie kwestionuje. Analogicznie można powiedzieć o wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan prawny jest na tyle jasny, że nie wywołuje wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją. W związku z tym nie było potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami na podstawie art. 193 Konstytucji. Reasumując, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga cudzoziemca na odmowę wydania przez konsula wizy krajowej w celu wykonywania pracy podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por postanowienia NSA: z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1488/20; z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 1435/22; z 22 lutego 2022 r., II OSK 62/23, II OSK 63/23, II OSK 94/23 i II OSK 148/23; dostępne w CBOSA), a skarga kasacyjna nie zawiera argumentów mogących podważyć rozstrzygnięcie Sądu. W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł w pkt 1 sentencji. Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu (pkt 2 sentencji), gdyż art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).