II OSK 523/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.[...]. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 212/21 w sprawie ze skargi K. [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia [...] października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 212/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., oddalił skargę K. [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 29 stycznia 2021 r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, która na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."), w całości zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji i zarzuciła naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ I i II instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt: II SA/Łd 937/19 nakazał ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie co najwyżej 10 m, a nadto, że dla WSA w Łodzi pozostaje nie do zaakceptowania fakt ustalenia elewacji frontowej na poziomie 12 m, podczas gdy WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 marca 2020 r. jedynie nakazał rozważyć ustalenie wysokości na poziomie co najwyżej 10 m oraz wytknął organowi I instancji nienależyte uzasadnienie przyjętych parametrów, które to naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że skutkowało pominięciem logicznych wniosków wynikających z wyników analizy urbanistycznej na rzecz wydania decyzji zgodnie z sugestią WSA w Łodzi; - art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sformułowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt: II SA/Łd 937/19 nakazanie rozważenia celowości ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie co najwyżej 10 m oznacza, że sporna wysokość powinna wynieść maksymalnie 10 m, podczas gdy nie jest to ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. ani jak wskazuje Sąd w skarżonym wyroku: wskazanie nakazujące ustalenie parametru na wskazanym poziomie a jedynie wskazanie nakazujące rozważenie celowości ustalenia parametru na wskazanym poziomie, które to naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że skutkowało pominięciem logicznych wniosków wynikających z wyników analizy urbanistycznej na rzecz wydania decyzji zgodnie z sugestią WSA w Łodzi i uznaniem tej decyzji za zasadną przez WSA w wyroku skarżonym; - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 15 k.p.a. z uwagi na bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenia stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy należy ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu na poziomie do 10 m, zaś najwyżej położoną krawędź dachu na poziomie do 10 m; - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77, art. 80 o art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności: - poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez KMB Sp. z o.o. tj. wyników analizy urbanistycznej z 2019 r. w zestawieniu z wynikami analizy urbanistycznej z 2020 r. dla stwierdzenia uwzględnienia w analizie z 2020 r. szczególnej funkcji projektowanego budynku: budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego oraz uwzględnienia w analizie z 2020 r. w porównaniu z analizą z 2019 r. korzystniejszych z punktu widzenia wniosku inwestora okoliczności faktycznych, w szczególności średniej wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynoszącej: 13,7 m; - poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez K. [...] tj. opinii analizującej zacienienie, nasłonecznienie i przesłanianie w związku z posadowieniem na działce objętej wydanymi warunkami zabudowy budynku o parametrach zgodnych z projektem dla stwierdzenia, że usytuowanie budynku zgodnego z projektem spełnia wymogi przesłaniania, nasłonecznienia i zacienienia dla pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich (opinia zostanie złożona niezwłocznie po jej przygotowaniu); - pominięcie przy wydawaniu decyzji, że nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja sąsiaduje bezpośrednio w tej samej linii zabudowy z nieruchomością znajdującą się przy ul. J. [...] w Ł., na której posadowiony jest budynek o wysokości 12 m; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami; - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) poprzez odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, podczas gdy spełnione zostały warunki do jej przeprowadzenia; - art. 7 ust. 4 Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, "rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na analizowanym terenie wynosi 13,7 m, co skutkowało nieustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu oraz wysokości najwyżej położonej krawędzi dachu na poziomie: 10 m - 14 m; - art. 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczona dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz wysokość najwyżej położonej krawędzi dachu winna wynosić 10-12 m. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz decyzji SKO z [...] stycznia 2021 r. w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] listopada 2020 r. wraz z decyzją organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejność należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego dotyczącego zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki ograniczenia prawa do Sądu. Przyjęta w art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. zasada jawności posiedzeń sądowych i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie znajduje swoje ograniczenia, gdy przewiduje to przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym był art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy COVID-19, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzały rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przy wykładni oraz ocenie zastosowania wskazanych wyżej przepisów należało mieć na uwadze, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Nie budziło przy tym wątpliwości to, że w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, zarządzony stan pandemii i związane z nim zagrożenie dla życia i zdrowia, uzasadniały stosowanie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Charakter szczególny miał art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19, zgodnie z którym przewodniczący składu orzekającego mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzekał w składzie trzech sędziów. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik strony została zawiadomiona w piśmie z dnia 6 maja 2021 r., że rozprawy w WSA w Łodzi zostaną odwołane (strefa czerwona), a Sąd będzie kontynuował działalność w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, jednocześnie Sąd poinformował o możliwości wyrażania stanowiska procesowego w formie pisemnej. Skarżąca spółka złożyła pismo procesowe przed rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 7 rozporządzenia (wadliwie określonego w skardze kasacyjnej jako art. 7 rozporządzenia) wyjaśnić należy, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budowie wjazdu i budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. J. [...]. Po rozpatrzeniu odwołaniu inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w części w jakiej ustala zasady zabudowy w zakresie: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu oraz geometrii dachu wraz z ustaleniem wysokości najwyżej położonej krawędzi dachu. Wobec oddalenia skargi, inwestor wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując rozstrzygnięcie Sądu w tożsamym zakresie, tj. w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu oraz geometrii dachu wraz z ustaleniem wysokości najwyżej położonej krawędzi dachu. Konieczne jest przypomnienie, że pierwsza wydana w sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została uchylona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 937/19. W uzasadnieniu powyższego wyroku – odnosząc się do zakresu zaskarżenia decyzji w niniejszym postępowaniu – Sąd wskazał, że "(...) w decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należało wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku w przedmiotowej sprawie ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako 10-12 m, co zdaniem organów koresponduje z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, w szczególności na działkach graniczących z terenem inwestycji, nie zaburzając ładu przestrzennego. Tak ustalona wysokość odnosi się do zabudowy wielorodzinnej na działkach przy ul. J. [...] (12 m) oraz J. [...] (10 m), przy średniej z obszaru analizowanego wynoszącej zaledwie 7,7 m. Przyjęte odstępstwo jest zatem znaczne zważywszy chociażby na ten sam parametr budynków sąsiadujących z terenem inwestycji od strony północnej, tj. przy ul. S. [...] i ul. S. [...]. Organ winien zatem rozważyć celowość ustalenia przedmiotowego parametru na poziomie co najwyżej 10 m tj. takiego jak w budynku usytuowanym przy ul. J. [...]. Nie ulega wszak wątpliwości, że inwestor na etapie pozwolenia na budowę nie ograniczy wysokości przedmiotowego wskaźnika do 10 m, skoro w decyzji umożliwiono mu ustalenie go na poziomie 12 m." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został naruszony art. 153 p.p.s.a. bowiem ocena prawna zawarta w wyroku sygn. akt II SA/Łd 937/19 dotyczyła w pierwszej kolejności interpretacji § 7 rozporządzenia, a w konsekwencji wskazanie, że organ winien zatem rozważyć celowość ustalenia tego parametru, takiego jak w budynku usytuowanym przy ul. J. [...]. Słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z analizy urbanistycznej ponownie przeprowadzonej wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu, dla całej zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3 m do 15,5 m, a średnio wynosi 7,8 m (o 0,1 m. więcej niż w poprzednio przeprowadzonej analizie urbanistycznej). Konsekwencją takiego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej było ustalenie najwyżej położonej krawędzi dachu nie wyżej niż 10 m celem zapewnienia spójnego charakteru zabudowy. Sąd pierwszej instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, trafnie uznał jej prawidłowość, stąd słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., oddalając wniesioną skargę, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie naruszył również wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w zakresie nieuwzględnienia wniosków dowodowych. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.