II OSK 525/19

Dnia 19 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. P.-L. i A. L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej M. P.-L. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 228/17 oddalającego skargę M. P.-L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 228/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Kielcach oddalił skargę M. P.-L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W treści skargi kasacyjnej M. P.-L. i A. L. od w/w wyroku WSA w Kielcach ich pełnomocnik, zawarł wniosek o "wstrzymanie dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] (stanowiącego kontynuację procedowania inwestycji budowlanej przy ul. [...] w [...]), a zmierzającego w istocie do wydania pozwolenia na budowę – do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi przed NSA". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek podlega oddaleniu. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiwsa z 2007 r., Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - Ppsa). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 Ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 Ppsa – mający z mocy art. 193 Ppsa – odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłacza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć należy, że wprawdzie wniosek skarżących kasacyjnie dotyczy "wstrzymania dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] (stanowiącego kontynuację procesowania inwestycji budowlanej przy ul. [...] w [...]), a zmierzającego w istocie do wydania pozwolenia na budowę", to jednak nie budzi wątpliwości, iż celem stron skarżących kasacyjnie jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji bowiem braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla uzyskania decyzji pozwolenia na budowę niezbędne jest wcześniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami - w tym: biura, gabinety lekarskie, usługi kosmetyczne, handel o powierzchni sprzedaży do 200m² wraz z wbudowanym parkingiem, na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego w aspekcie dopuszczalności oznaczengo rodzaju zagospodarowania terenu, decyzja tego typu nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie co do reguły nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że jak przyjmuje się w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy sama w sobie na ogół nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, gdyż takie mogą wystąpić jedynie wskutek przystąpienia do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego zauważyć również należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania nie został w zasadzie w ogóle uzasadniony. Strony skarżące kasacyjnie nie wskazały, która z wymienionych powyżej w art. 61 § 3 Ppsa przesłanek wstrzymania zaskarżonego aktu zachodzi w tym przypadku, nie przedstawiły też żadnych okoliczności, które by to uprawdopodabniały. Brak jakiegokolwiek uprawdopodobnienia wniosku wyklucza przyjęcie zaistnienia zasadności ubiegania się o udzielenie skarżącym kasacyjnie ochrony tymczasowej. W tej sytuacji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł być uwzględniony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji.