II OSK 531/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Zygmunt Niewiadomski (spr. ), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt IV S.A. 2824/03 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej O. w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Kultury na rzecz O. S.A. w W. kwotę 500,- ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego ; Wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2824/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S.A. w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowym postanowieniem Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2001 r. odmawiające uzgodnienia pod względem konserwatorskim decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejących budynków nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Warszawie z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe. W ocenie Ministra Kultury inwestycja polegająca na nadbudowie o cztery kondygnacje istniejących dwóch budynków trzykondygnacyjnych oraz dwóch budynków czterokondygnacyjnych planowana jest w obszarze MU-23 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, w strefie oznaczonej w części graficznej planu symbolem G-2 i opisanej jako teren pośredniej ochrony konserwatorskiej wybranych elementów rozplanowania oraz skali i sposobu kształtowania zabudowy nowej. W wyniku planowanej rozbudowy, w ocenie organu, powstałyby na tym terenie obiekty zaklasyfikowane jako budynki średniowysokie oraz wysokie, gdy tymczasem na tym obszarze najwyższe budynki biurowe i przemysłowe nie przekraczają sześciu kondygnacji. Przedmiotowe budynki po nadbudowie stanowiłyby wyraźne dominanty na tym obszarze, co zdaniem organu wpłynęłoby znacząco na zmianę charakteru istniejącego zespołu zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego Spółka O. wskazała m.in., że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona ograniczyła swój wniosek do zgody na nadbudowę budynków [...] i [...] jedynie o 3 kondygnacje, tj. do wysokości 25 m. Ograniczenie to nie zostało wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Podniosła także, że w bezpośrednim sąsiedztwie organy ochrony konserwatorskiej uzgodniły inwestycje o 8 i 9 kondygnacjach, a inwestycja strony ogranicza się w efekcie do 6 kondygnacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zauważając, iż decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) ma charakter uznaniowy. W niniejszej sprawie organy wydały zaskarżone postanowienia zgodnie z prawem. Bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność "ograniczenia wniosku" przez skarżącego, gdyż uzgodnieniu przez organ konserwatorski podlegają warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożone przez organ właściwy do wydania takiej decyzji. Sąd I instancji wnikliwie rozważył także zarzut strony skarżącej, iż organy orzekające w sprawie wadliwie uznały planowaną rozbudowę za stworzenie dominanty. Nie znajduje potwierdzenia zarzut, iż postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] uzgadniające zamierzenie polegające na budowie budynku 9-kondygnacyjnego stało się ostateczne. Od powyższego wyroku O. S.A. złożyła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w postępowaniu przed organem administracji nastąpiło naruszenie przepisów: 1. art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (w dalszej części: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na nie dokonaniu wyczerpującej, i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przez to przekroczeniu dopuszczalnego zakresu uznania administracyjnego i wydaniu postanowienia w sposób arbitralny i dowolny, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przy [...], polegającej na nadbudowie istniejących już budynków z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe, z tej przyczyny, że inwestycja wpłynie znacząco na zmianę istniejącego zespołu zabudowy. 2. art. 124 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a., polegające na nie przytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wystarczająco szczegółowego uzasadnienia faktycznego przemawiającego za utrzymaniem w mocy postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz ograniczeniu uzasadnienia prawnego jedynie do przytoczenia przepisów uzasadniających konieczność wydania przez konserwatora zabytków postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, bez wskazania podstaw prawnych wydania postanowienia odmownego. 3. art. 12 w związku z art. 35 § 3 i 36 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia po upływie ponad 2 lat od wydania postanowienia organu I instancji, co mogło wpłynąć na wynik sprawy wobec tego§ iż w zmienionych okolicznościach faktycznych zmianie uległa stosowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków interpretacja przepisów pozostawiających swobodę uznania administracyjnego. 4. art. 106 § 3 i § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez przyjęcie, że nie zostało przez skarżącego wykazane, iż postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] stało się ostateczne. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury oraz art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja wydana w trybie przepisu tego artykułu ma wyłącznie charakter uznaniowy. W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Spółki Akcyjnej O. w W. ma usprawiedliwione podstawy. Podzielić trzeba zarzut naruszenia, zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z tym, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę przeszedł do porządku nad naruszeniem przez organy administracji, orzekające w sprawie, wskazanych w skardze przepisów k.p.a. (art. 6–8 w związku z art. 77 ust. 1 i 80 oraz art. 124 w związku z art. 107), zobowiązujących do wyczerpującego zebrania obiektywnej oceny materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. I aczkolwiek zakres naruszeń przepisów postępowania nie jest tak szeroki jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, to zasadnicza dla sprawy kwestia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze zamierzonej inwestycji nie mogła pozostać niewyjaśniona. Co prawda ustalenia obowiązującego w dacie orzekania Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zostały przywołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ale z materiałów sprawy nie wynika aby były one przedmiotem oceny organów ochrony zabytków w kategoriach materialnoprawnej podstawy ich działania. Samo przywołanie ustaleń planu dla obszaru położenia nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym, w sytuacji gdy dla tego obszaru obowiązują jeszcze określone ustalenia ogólne, to za mało aby uznać, że oceny takiej w sprawie dokonano. To zaś oznacza, że sąd pierwszej instancji nie mógł przejść nad tym do porządku i to w sytuacji gdy zarzut tego typu był formułowany w skardze. Pogląd sądu o uznaniowym charakterze uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem konserwatorskim jest co prawda zasadny, to jednak z zastrzeżeniem, że uznanie to winno się dokonywać w odniesieniu do przepisów prawa, w tym ustaleń obowiązującego planu oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Zastrzeżenie to znalazło zresztą akceptację sądu. Jeżeli tak to sąd tym bardziej winien dokonać oceny czy tak właśnie postąpiły orzekające w sprawie organy, przyjmując za podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia całokształt ustaleń obowiązującego planu, w tym jego ustalenia ogólne. Niezależnie od tego sąd pierwszej instancji nie mógł przejść do porządku nad zarzutem skargi nierównego traktowania inwestorów na przedmiotowym obszarze. Twierdzenie strony skarżącej, że w pobliżu na sąsiednich nieruchomościach znajdują się budynki równie wysokie jak te objęte zamiarem inwestycyjnym i co więcej rozstrzygnięcia w tej mierze zapadły równocześnie bądź w zbliżonych odstępach czasu, wymagało jednoznacznej weryfikacji. Co prawda do kwestii tej sąd odniósł się w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, ale zatrzymał się w tym zakresie "w połowie drogi", dochodząc do przekonania, że jeżeli strona skarżąca nie dowiodła tej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości, to okoliczność ta nie miała miejsca. Stanowiska tego nie można podzielić. Nie znajduje bowiem uzasadnienia – w świetle przywołanego w skardze kasacyjnej art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – obciążanie strony w postępowaniu sądowym obowiązkami, których ta nie może spełnić bądź jest to dla niej istotnie utrudnione, jak w niniejszej sprawie ustalenie czy rozstrzygnięcie dotyczące osób trzecich stało się ostateczne i dotyczy określonego obszaru (objętego tą samą strefą ochrony konserwatorskiej). Podzielając zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji ww. przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) są w istocie konsekwencją naruszenia rozważanych przepisów postępowania i tracą w tej sytuacji na znaczeniu. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.