II OSK 552/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 216/16 w sprawie ze skargi E. sp. z o. o. w W. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz E. sp. z o. o. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016r., sygn. akt IV SAB/Wa 216/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w W. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 października 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdził, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 500 zł i zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego E. sp. z o. o. w W. zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 26 października 2015 r. skarżąca E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], o wstrzymaniu użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w m. C., gm. R., powiat p., eksploatowanej przez E. sp. z o.o., z terminem bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji określonym na dzień 31 stycznia 2015 r. Wniosek wpłynął do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniu 28 października 2015 r. Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska poinformował skarżącą, że wniesiony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na obszerny materiał dowodowy wymagający wnikliwej analizy, jednocześnie organ wyznaczył termin na rozpoznanie przedmiotowej sprawy na dzień 28 grudnia 2015 r. W dniu 28 grudnia 2015 r. organ wystosował do skarżącej kolejne pismo, w którym poinformował o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w ww. postępowaniu i wskazał 7-dniowy termin liczony od dnia otrzymania przez stronę zawiadomienia, na zapoznanie się z aktami przedmiotowej sprawy, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wraz z informacją, że po upływie ww. terminu zostanie wydana decyzja administracyjna. W związku z pozostawaniem przez organ w zwłoce z wydaniem decyzji oraz brakiem informacji o przyczynie zwłoki, skarżąca wystosowała w dniu 14 marca 2016 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 16 marca 2016 r. Organ nie ustosunkował się do treści wezwania jak i nie podjął żadnych czynności w sprawie. Kolejnym pismem z dnia 29 marca 2016 r., skarżąca wystąpiła do organu o uzupełnienie wniosku z dnia 26 października 2015 r. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie skarżącej powyższa okoliczność nie spowodowała konieczności zgromadzenia w sprawie dodatkowego materiału dowodowego, gdyż wniosek uzupełniający dotyczy tej samej sprawy i powołuje się na te same zarzuty tylko w odniesieniu do decyzji organu II instancji. Wobec braku rozstrzygnięcia skarżąca pismem z dnia 9 maja 2016 r. wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska we wskazanym zakresie wnosząc o: zobowiązanie Głównego Inspektora do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., w tym do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.; stwierdzenie, że bezczynność Głównego Inspektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności podniósł, że w sytuacji wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Podkreślił przy tym, że w sprawie niniejszej sytuacja taka ma miejsce, dlatego w pkt 1 wyroku postępowanie umorzono. Sąd stwierdził jednocześnie, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 35 k.p.a. Nie można w ocenie Sądu przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę. Sąd podkreślił, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Biorąc pod uwagę powyższe oraz z uwagi na zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy, zasadnym jest zdaniem Sądu orzeczenie o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności podstawowych zasad wynikających z art. 8 i art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 k.p.a. Nie może stanowić w ocenie Sądu usprawiedliwienia podniesiona przez organ okoliczność, iż w niniejszej sprawie wniesiony wniosek nie został rozpatrzony z uwagi na obszerny materiał dowodowy wymagający wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym treści protokołu kontroli nr [...] z dnia 26 marca 2014 r., znak: [...] oraz posiadanych przez E. Sp. z o.o. decyzji administracyjnych a także dokonania szczegółowej analizy wyników badań wód odciekowych i wyników badań załączonych przez skarżącą. Organ powinien tak organizować swoją pracę, aby bez zbędnej zwłoki mógł podejmować rozstrzygnięcia, a zatem podjąć wszelkie działania aby sprawę załatwić w terminie. Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. wpłynął do organu w dniu 26 października 2015 r. zaś uzupełnienie wniosku w dniu 29 marca 2016 r. a decyzja wydana została dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. tj. i tak po upływie przewidzianego art. 35 k.p.a. terminu rozpoznania. Sąd stwierdził przy tym, że z uwagi na rażący charakter bezczynności należało wymierzyć organowi grzywnę w określonej w pkt 3 wyroku wysokości. Skargą kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w pkt 2, 3 i 4, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezasadne ustalenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi administracji grzywny z uwagi na rażące naruszenie prawa. Powołując się na wyżej przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2, 3, 4 i uwzględnienie skargi w części, tj. stwierdzenie, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 2, 3 i 4 oraz przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie wniosek E. sp. z o.o. w W. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. o wstrzymaniu użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości ŚC., wpłynął do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 28 października 2015 r. i w tym dniu, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., nastąpiło wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn zależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn zależnych od organu. W takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska jedynie jednokrotnie (pismem z dnia 1 grudnia 2015 r.) powiadomił wnioskodawcę o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na obszerny materiał dowodowy wymagający wnikliwej analizy, oraz o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku (do dnia 28 grudnia 2015 r.). W dniu 28 grudnia 2015 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu i poinformował go o możliwości zapoznania się z aktami niniejszej sprawy i wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pokreślono przy tym że po ww. terminie zostanie wydana decyzja administracyjna. W dniu 28 grudnia 2015 r. upłynął zatem termin wyznaczony przez organ do załatwienia sprawy, lecz sprawa ta nie została załatwiona i organ, aż do dnia [...] czerwca 2016 r., czyli do dnia wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014r. utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., nie podejmował żadnych czynności w sprawie, w tym w żaden sposób nie informował wnioskodawcy o ponownej zwłoce w załatwieniu sprawy. Podkreślenia wymaga przy tym, że w okresie od zawiadomienia z dnia 28 grudnia 2015 r. do dnia wydania decyzji w sprawie E. sp. z o.o. w W. złożyła - pozostawione bez żadnej reakcji organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z nieterminowym załatwieniem sprawy (w dniu 14 marca 2016 r.) oraz pismo z dnia 29 marca 2016 r. uzupełniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe potwierdza prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji o zaistnieniu bezczynności organu administracji z rażącym naruszeniem prawa skoro organ od dnia upływu wyznaczonego przez siebie terminu do dnia [...] czerwca 2016 r. pozostawał w bezczynności bez powiadamiania o tym wnioskodawcy, a decyzję wydał już po wniesieniu skargi strony z dnia 9 maja 2016 r. a przed jej przekazaniem do Sądu w dniu 13 czerwca 2016 r. (data prezentaty Sądu). Należy przy tym podzielić stanowisko Spółki wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności z dnia 26 października 2015 r. jedynie decyzji organu I instancji w przypadku, gdy istnieje decyzja organu II instancji utrzymującą ją w mocy, w żaden sposób nie wstrzymywało rozpoznania sprawy. Skutkiem ocenionego przez Sąd pierwszej instancji charakteru zaistniałej bezczynności było orzeczenie o nałożeniu grzywny, której wysokość, uwzględniając jej ramy określone w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., nie została zawyżona, a pozostaje w adekwatnej wysokości do okoliczności stwierdzonej bezczynności. Należy bowiem podkreślić, że organ poza jednokrotnym powiadomieniu wnioskodawcy o niedotrzymaniu terminu oraz zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie podejmował żadnych czynności w sprawie (nawet pomimo ponaglenia przez wnioskodawcę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) a rozstrzygnięcie wydał dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność. Mając powyższe na uwadze Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1a i 2 k.p.a. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.