II OSK 555/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Anna Żak Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 741/08 w sprawie ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 741/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającą na wniosek M. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie wraz z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego położnego na działce nr [...] obr. [...] K. przy ulicy T. w Krakowie. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek M. B. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. Z. i Z. Z. Podnieśli oni, że dysponują decyzją Prezydenta Miasta Karkowa z dnia [...] maja 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługową i biurem na działce nr [...], [...], [...] obr. [...] K. przy ulicy I. z wjazdami – działki nr [...], [...]. Decyzja to dopuszcza usytuowanie ich budynku w granicy z działką nr [...]. Zatem zaskarżona decyzja ograniczy plany inwestycyjne na ich nieruchomości. Odwołujący zauważyli również, że budynek objęty zaskarżoną decyzją nie jest budynkiem mieszkalnym, lecz pełni funkcje usługowe. Sposób użytkowania tego obiektu jest więc niezgodny ze sposobem użytkowania określonym w zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunkujące wydanie pozytywnej decyzji odnośnie warunków zabudowy. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń co do usytuowania projektowanego budynku, jako że brak było ku temu podstaw prawnych. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli E. Z. i Z. Z. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie uwzględnił uwag dotyczących posiadanej przez nich decyzji, która dopuszcza usytuowanie budynku skarżących w granicy z działką nr [...] należącą do M. B. Stwierdzono, że rozbudowa nieruchomości M. B., jeśli prowadzona będzie zgodnie z zaskarżoną decyzją, nie tylko spowoduje ograniczenie praw skarżących, ale także przyczyni się do rozproszenia zabudowy i zaburzenia ładu architektonicznego w terenie okalającym działki. Powtórzono także argumentację, iż budynek mający być rozbudowanym nie spełnia funkcji mieszkaniowej. Zdaniem skarżących nieuprawnione jest przyjęcie charakteru mieszkalnego działki M. B. na podstawie materiałów przedstawionych w jej wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełnione zostaną warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Ponieważ w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 61 cytowanej ustawy zostały spełnione, co wynika z analizy akt administracyjnych, organ właściwie wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził również, że na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ administracji nie bada dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości. Ponadto Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest bowiem jedynie aktem ustalającym abstrakcyjne warunki zagospodarowania danego terenu. Nie jest rolą tego rodzaju decyzji ustalenie dokładnych warunków zabudowy danego terenu, w tym również usytuowania planowanej inwestycji budowlanej. Ograniczenie praw mogłoby mieć miejsce dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Od powyższego wyroku Z. Z. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: – art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie stanowi warunek konieczny wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; – art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię w związku z niewskazaniem przez Sąd naruszenia tego przepisu przez organ, polegającego na nieuwzględnieniu w postępowaniu administracyjnym stanu prawnego ukształtowanego przez prawomocną decyzję wydaną na rzecz skarżącego; – art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię, dokonaną w ten sposób dopuszczalna jest w obrocie prawnym sytuacja, w której istnieją dwie sprzeczne ze sobą decyzje organu o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z art. 55 wiążące organ wydający pozwolenie na budowę oraz poprzez przyjęcie jednocześnie sprzecznej z brzmieniem przepisu tezy, iż ewentualne sprzeczności w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy winny być rozstrzygane dopiero w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; – art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię w związku z przyjęciem przez Sąd, iż zapis mówiący, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza praw osób trzecich jest bezwzględnie wiążący oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niedostrzeżeni przez Sąd naruszeń przepisów postępowania w decyzji wydanej przez organ, prowadzące poprzez błędną wykładnię do ich obejścia i co za tym idzie naruszenia art. 155 w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a., w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia skarżącego praw nabytych na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej w sposób nie przewidziany literą prawa oraz naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z faktem, iż Sąd oparł wyrok jedynie na rozpoznaniu zarzutów podniesionych w skardze przez nieposiadających profesjonalnego pełnomocnika skarżących, nie rozpatrując pod względem zgodności z prawem całości sprawy administracyjnej, w szczególności nie wskazując w żadnym stopniu w jaki sposób Sąd dokonał interpretacji powyżej wskazanych jako podstawy skargi kasacyjnej, naruszonych przez organ i Sąd, przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy kodeks postępowania administracyjnego, które mają w ocenie skarżącego decydujące znaczenie dla kwestii oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2008 r. uniemożliwia wykonanie wcześniejszej prawomocnej decyzji. Prowadzi to do naruszenia zasady ochrony praw nabytych przez skarżącego. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tym samym, skoro w obrocie istnieje już jedna decyzja ustalająca warunki zabudowy, organ będzie związany dwoma takimi decyzjami. Sytuacja taka jest niedopuszczalna. W skardze podkreślono również, że w sprawie nie chodzi o ochronę praw cywilnych skarżącego, a o ochronę praw nabytych w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie kwalifikowane wady postępowania sądowego, wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek, kontrola sądu kasacyjnego ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji kiedy skarżący kwestionuje zasadność zaskarżonego orzeczenia powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od kolejności ich przytoczenia rozważenia będą wymagać w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ocena zarzutów dotyczących prawa materialnego będzie bowiem możliwa jednie wówczas gdy ustalony zostanie prawidłowe stan faktyczny sprawy. 1. Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczono się wyłącznie do wskazania przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji uchybił temu przepisowi, odnosząc się wyłącznie do zawartych w niej zarzutów, odstępując od zbadania sprawy w szerszym zakresie, do czego uprawniał go wymieniony wyżej przepis i popełniane przez organy uchybienia. Zarzucając Sądowi I instancji niedostrzeżenie naruszeń prawa dokonanych przez organy nie wskazano jednakże konkretnych jak przepisów i nie przedstawiono tych uchybień. Tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenia uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu i spowodowały, że Sąd uznał go za gołosłowny. 2. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni art. 61, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 63 ust. 2 – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim podkreślić należy, że z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji dokonywał wykładni tych przepisów. W doktrynie a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez błędną wykładnię przepisów należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. Formułując tego rodzaju zarzut, wnoszący skargę kasacyjną winien wskazać na czym polega dokonana przez Sąd błędna interpretacja wymienionych wyżej przepisów i jak winny być one – zdaniem autora skargi kasacyjnej – rozumiane. Tego rodzaju wyjaśnień uzasadnienie przedstawionego wyżej zarzutu nie zawiera – co już tylko z tego powodu – niemożliwym czyni odniesienie się do tego zarzutu. Niezależnie od tego podnieść należy, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy nie zostały dokładnie określone. Dotyczy to przede wszystkim art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który składa się z kilku jednostek redakcyjnych, tj. siedmiu ustępów, przy czym niektóre z nich podzielone zostały na punkty. Regulują one różne materie, wobec czego koniecznym staje się dokładne wskazanie przez kasatora, który konkretnie przepis, ze wskazaniem paragrafu, punktu, został przez niego zakwestionowany. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że negowane przez autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji, dotyczące znaczenia prawnego decyzji z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji usytuowanej na działce Z. Z. jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w skardze kasacyjnej. Tak więc nawet przy przyjęciu, że w istocie autorowi skargi kasacyjnej chodziło nie tyle o ich wykładnię ile o niewłaściwe ich zastosowanie to i tak zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Treść powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie daje podstaw do formułowania twierdzeń, że zaskarżona decyzja godzi w uzyskane przez skarżącego na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. prawa nabyte do zabudowy działki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.