II OSK 555/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 59/20 w sprawie ze skargi W. P. i Z. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., II SA/Kr 59/20, oddalił skargę W. P. i Z. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.) nakazał inwestorom W. P. i Z. P. rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 7,61m x 4,57m każdy, zlokalizowanych na działce nr [...] w C. przy ul. O. Od tej decyzji odwołanie złożyli W. P. i Z. P. Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. utrzymał w mocy ww. decyzję. W. P. i Z. P. wnieśli do WSA skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego dotyczące faktu wybudowania przez skarżących bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 7,61m x 4,57m i wysokości 4,71 m, zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości C. Ustalenia organów, że budynki te zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej znajdują, w ocenie Sądu, potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowo również, zdaniem Sądu, zakwalifikowano przedmiotowe obiekty budowlane jako budynki gospodarcze, których wzniesienie wymagało zgłoszenia. Skarżący dokonali co prawda w dniu [...] maja 2017 r. zgłoszenia, jednak postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z [...] listopada 2017 r. uchylającej decyzję Starosty C. z [...] czerwca 2019 r. wnoszącą sprzeciw w przedmiocie zgłoszenia dotyczącego budowy dwóch budynków gospodarczych i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Wojewoda Małopolski uznał, że sprzeciw był uzasadniony, gdyż zgłoszenie było niekompletne i braki te – mimo wezwania organu – nie zostały uzupełnione przez inwestorów. W obowiązującym na dzień budowy stanie prawnym (Prawo budowlane j.t. Dz.U.2016.290 ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - Dz.U.2016.2255), zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nie wymagała pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m² , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Stosownie do wymogu określonego w art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. budowa taka wymagała zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji umożliwił skarżącym doprowadzenie przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 marca 2018 r. wymaganych dokumentów. Następnie - po jego utrzymaniu w mocy na skutek rozpoznania przez MWINB zażalenia inwestorów – pismem z dnia [...] marca 2019 r. wezwał inwestorów do wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. Wezwanie zostało odebrane przez inwestorów w dniu [...] kwietnia 2019 r., zatem zakreślony termin upłynął ostatecznie w dniu [...] maja 2019 r. Z powyższego wynika, że skarżący mieli ponad rok na zgromadzenie wymaganych dokumentów. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez organ terminie skarżący nie złożyli tych dokumentów. Z uwagi więc na niewypełnienie nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie, organ był zobligowany, na mocy art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 1 p.b. do orzeczenia nakazu rozbiórki. Za gołosłowny Sąd uznał zarzut skargi, że budowa przedmiotowych obiektów nie wymagała zgłoszenia, gdyż miał być w nich przechowywany sprzęt do upraw rolno-ogrodowych, którymi zajmują się skarżący. Rzeczywiście, zgodnie z przepisem art. 29 ust.1 pkt 1 oraz art. 30 ust.1 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. (Dz.U.2016.290) budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a to parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Jednakże inwestor w zgłoszeniu z dnia [...] maja 2017 r. okoliczności tych nie wskazał. Podał jedynie, że "z dniem [...] maja 2017 r. rozpoczynam budowę dwóch budynków gospodarczych, o wymiarach zewnętrznych 4,5 m x 7,5 m, na działce nr [...]. Do pisma dołączam kopię mapy ewidencyjnej". Jak ustalił Starosta C. w decyzji o sprzeciwie, budynki miały być usytuowane na działce nr [...], w części objętej użytkiem Ł, której teren znajduje się w obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...].11.2008 r. Nr [...] – [...]) objętym symbolem 2PU. Lokalizacja projektowanych obiektów narusza ustalenia planu. W odwołaniu od sprzeciwu skarżący podnieśli, że przystąpili do budowy dwóch budynków gospodarczych, ponieważ w ewidencji gruntów i budynków działka ma przeznaczenie "B", zatem nie mieli nawet obowiązku zgłaszania tej budowy. Tak więc nie powoływali się na prowadzenie produkcji rolnej. Również w czasie oględzin przeprowadzonych [...] września 2017 r. nie powoływali się na tę okoliczność. Sąd podkreślił, że skarżący nawet nie twierdzili, że prowadzą gospodarstwo rolne. Podali jedynie, że zajmują się uprawą rolno-ogrodową. Dlatego też ani sąd, ani organy nie miały żadnych przesłanek dla uznania, że budowa prowadzona przez skarżących zwolniona była z obowiązku dokonania zgłoszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. P. i Z. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 49 e p.b. poprzez nietrafne przyjęcie iż przepis ten w ustalonym stanie faktycznym i kwalifikacji prawnej znajduje zastosowanie w stosunku do skarżących, w sytuacji gdy na skarżących nie ciążył z ustawy obowiązek dokonania zgłoszenia do organu budowlanego zamierzenia realizacji robót budowlanych, zgodnie z normą art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. wyłączające obowiązek uzyskania decyzji budowlanej bądź dokonania zgłoszenia w odniesieniu do budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających produkcję zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, - art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez nie zastosowanie normy tego przepisu, który wyłączył obowiązek wykonania decyzji budowlanej bądź dokonanie zgłoszenia na zrealizowanie zamierzenia wykonania obiektów gospodarczych, 2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 7a k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż orzekał w sprawie, której podstawa normy materialnej i podstawa faktyczna nie uzasadniają i nie stanowią przesłanki do prowadzenia postępowania w zakresie samowoli budowlanej i postępowania legalizacyjnego ze skutkiem przyjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji orzekającego o nakazie rozbiórki. Przyjęcie oceny co do podstaw rozstrzygnięcia w oparciu o normę art. 49e p.b., w świetle zgromadzonego materiału budowlanego nie znajduje uzasadnienia, a tak przyjęta ocena pozostaje w sprzeczności z zasadą państwa prawa oraz narusza zasadę zaufania, przy obowiązku realizacji kontroli legalności wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i jego kwalifikacji do stosownej normy materialnej. Taka sytuacja ma istotny wpływ na wynik sprawy co winno stanowić przesłankę do odmiennego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, ze wskazaniem podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., gdyż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zastosował środka określonego ustawą, mimo iż zebrany materiał dowodowy jest w wysokim stopniu niewystarczający i budzący wątpliwości, przy nie rozpoznaniu twierdzeń stanowiących w zakresie spełniania dyspozycji normy art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. Sąd I instancji odniósł się do powyższego dokonując wyłącznie wykładni przepisu, nie osadzając go w stanie faktycznym zachodzącym w sprawie i nie czyniąc w tym zakresie ustalenia, lecz oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym przez organ administracyjny, nie dostrzegając jego niekompletności, a rozstrzygając nie przyjął, iż wątpliwości w sprawie co do ustaleń faktycznych, po ich uzupełnieniu mogły dać podstawy do rozstrzygnięcia odmiennego niż to, które zapadło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem skargi jest decyzja MWINB z dnia [...] października 2019 r. Decyzja ta nie mogła zostać podjęta z naruszeniem art. 49 e p.b., bowiem w dniu 25 października 2019 r. nie było art. 49 e p.b. – został on dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem chybiony. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. Stosownie do tego przepisu, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. W rozpatrywanej sprawie nakazano rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych z uwagi na wybudowanie ich – w zaakceptowanej przez Sąd I instancji ocenie organów administracyjnych – w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 49b ust. 1 p.b., a nie ze względu na wykonywanie robót budowlanych polegających na ich remoncie. Powyższy przepis nie miał więc w tej sprawie zastosowania. Zarzut jego niezastosowania jest w tej sytuacji bezzasadny. Mając na uwadze, że naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 7a k.p.a. skarżący kasacyjnie dopatrywali się wiążąc go z normą art. 49e p.b., a art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wiążąc go z normą art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b., stwierdzić należy, że zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw już tylko z powodu powiązania ich z przepisami nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Skoro zatem w skardze kasacyjnej wyraźnie zarzucono naruszenie art. 49 e p.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. i z tymi przepisami powiązano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to NSA nie może rozważać ewentualnego naruszenia innych przepisów niż wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.