II OSK 567/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Bogusław Moraczewski /spr./, Protokolant Anna Sidorowska, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt 7 IV SA 738-739/03 w sprawie ze skargi M. i G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 738 i 739/03 oddalił skargę M. P. i G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta Białystok z dnia [...] lutego 1998 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą remont, modernizację i rozbudowę zabytkowego budynku z przeznaczeniem usługowo-mieszkalnym na działce przy ul. [...] w Białymstoku. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2002 r. znak [...], którą organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 1998 r. Wojewoda Podlaski ocenił, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przedstawił opinię o stanie technicznym dokumentów konstrukcyjnych i budowlanych budynku, uwzględniającą zamiar jego rozbudowy oraz spełnił wszystkie pozostałe wymogi, w tym dotyczące uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Oddziałem Państwowej Służby Ochrony Zabytków w Białymstoku. Zamierzenie inwestycyjne zostało określone w opisie i charakterystyce inwestycji zawartych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Podniósł, że ewentualne niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę "nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji" i że zarzut ten mógł być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a sposób prowadzenia budowy może być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w zakresie zgodności wykonywanych prac z warunkami decyzji o pozwolenie na budowę. W niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne badania "prawidłowości nabycia przez inwestorów prawa własności sąsiedniej nieruchomości". W postępowaniu nieważnościowym nie może być również rozpatrywany zarzut "wyłudzenia przez inwestorów zgody skarżących na objęte kwestionowaną decyzją prace budowlane". "Okoliczność, iż skarżący nie sprawdzili jaki będzie zakres projektowanych prac budowlanych i rzeczywista zabudowa sąsiedniego obiektu, nie może powodować uznania nieważności zgody...". G. P. nie odwołała swojej zgody na prace budowlane wynikające z projektu do czasu zakończenia postępowania zwykłego. W związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie P 11/2000 "nawet w przypadku gdyby inwestorzy nie posiadali zgody sąsiadów (...) taki brak nie mógłby być uznany obecnie (...) za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Skarżący wiedzieli o wszczęciu postępowania dotyczącego "remontu i rozbudowy zabytkowego obiektu na sąsiedniej działce" oraz mieli możliwość zapoznania się z projektem budowlanym i wniesienia ewentualnych zastrzeżeń. Z możliwości tej jednak nie skorzystali. Wyrok ten M. P. i G. P. zaskarżyli skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego 1) uchylenie i o "rozpoznanie skargi, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...].01.2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego z [...].10.2002 r. i Prezydenta miasta Białegostoku z [...].02.1998 r. z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)" ewentualnie o 2) "uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w innym składzie." Obu decyzjom wydanym w postępowaniu nieważnościowym i kontrolowanej decyzji z dnia 4 lutego 1998 r. zarzucili, że "wydane zostały z rażącym naruszeniem: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: a) art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż faktyczna nadbudowa obiektu mieści się w ujętych w decyzjach określeniach: «remont, modernizacja i rozbudowa», b) art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na mocy którego wymagana była zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie inwestycji przy granicy działki bądź w odległości mniejszej aniżeli określone w ust. 4 pkt 2 tego przepisu, c) art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z 2.04.1997 r. poprzez uznanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5.03.2002 r. orzekający, iż § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia działa wstecz, a zatem odnosi się także do uzgodnień decyzji Prezydenta Białegostoku z [...].02.1998 r.; 2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 7, 8 i 9 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i wybiórczą jego ocenę w szczególności niewyjaśnienie czy nie doszło w świetle art. 84 § 1 i § 2 kc oraz art. 86 kc do wprowadzenia skarżących podstępnie w błąd przez inwestorów, poprzez wyłudzenie zgody na «rozbudowę, remont i modernizację», z ukryciem, iż planowana inwestycja polegać będzie w rzeczywistości głównie na nadbudowie." Według skarżących w czasie wykonywania prac budowlanych wykonano bez pozwolenia rozbiórkę znacznej części budynku tak, że "z zabytkowej jednopiętrowej kamienicy pozostało tylko około ¾ ściany od strony ulicy". Z zezwolenia konserwatora zabytków nie wynika uprawnienie do nadbudowy drugiego piętra budynku. Rozbudowa budynku "miała dotyczyć tylko istniejącej drewnianej klatki schodowej na pierwszym piętrze". W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorzy Z. N. i C. N. wnieśli o jej ddalenie. Przedstawili okoliczności nabycia działki zabudowanej zabytkowym budynkiem oraz przystąpienia do jego remontu i rozbudowy. Podkreślili, że zostały przez nich spełnione wszystkie warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z zezwolenia konserwatora zabytków. Wysokość przedmiotowego budynku "jest na tym samym poziomie, co dom skarżącego i następnych budynków w tym samym szeregu". Konserwator zabytków "zezwoliła prowadzenie prac remontowo-konserwatorskich i modernizacji". Skarżący cały czas mieli możliwość zapoznać się z dokumentacją techniczną i ewentualnie zgłosić zastrzeżenia, czego nie uczynili. W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2006 r. skarżący podtrzymali jedynie wniosek "o stwierdzenie nieważności decyzji GINB oraz poprzedzających ją decyzji Wojewody Podlaskiego i Prezydenta miasta Białegostoku". Jednocześnie cofnęli wniosek "ewentualny" o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna M. P. i G. P. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący w skardze kasacyjnej, podobnie zresztą jak i w skardze zwykłej, domagali się, aby sąd rozstrzygnął sprawę co do istoty, tzn. żeby stwierdził nieważność decyzji Prezydenta miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego remont, modernizację i rozbudowę zabytkowego budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W niniejszej sprawie kontrola ta dotyczy dwóch decyzji jakie zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji badał więc czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z dnia 4 lutego 1998 r. i czy zasadna jest ocena organów administracji publicznej, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten wyznacza granice kontroli decyzji kwestionowanej przez skarżących. Granice te są znacznie węższe niż w postępowaniu zwykłym, w którym skarżący nie skorzystali z możliwości jej zaskarżenia. Nie jest dopuszczalne, żeby sąd administracyjny zastąpił właściwy organ administracji publicznej i stwierdził nieważność decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, nawet gdyby była ona obarczona wadą z art. 156 § 1 kpa. W takim przypadku sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa. Jedyny wniosek skargi kasacyjnej podtrzymany przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2006 r. jest więc pozbawiony podstaw prawnych i jest niemożliwy do uwzględnienia nawet gdyby zarzuty skargi były zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w płaszczyźnie podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa i stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że z urzędu stwierdzi nieważność postępowania sądowego. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Subiektywne przekonanie skarżących co do tego, że przebudowany budynek na sąsiedniej działce pogorszył warunki użytkowe ich mieszkania, ograniczył widoczność z balkonu i okien oraz zacienił pomieszczenia "bezpośrednio przy 2 piętrze", nie jest wystarczające do uznania, że zarówno decyzja Prezydenta miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 1998 r. jak i zaskarżone decyzje "zostały wydane z rażącym naruszeniem (...) prawa materialnego" i "przepisów postępowania (...)". Zarzuty z tym związane nie mają oparcia zarówno w przepisach budowlanych jak i w okolicznościach sprawy. Nic takiego nie wynika też z faktu, że skarżącym nie udało się zrealizować własnych planów co do budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Skarżący wiedzieli o zamiarach inwestycyjnych Z. i C. N., mogli zapoznać się z projektem technicznym "remontu, modernizacji i rozbudowy zabytkowego budynku" oraz zgłosić ewentualne zastrzeżenia w odpowiednim czasie i trybie. Ich "błędne przekonanie" odnośnie zakresu robót budowlanych nie świadczy, że decyzja z dnia 4 lutego 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący błędnie interpretują treść i sens art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego twierdząc, że "faktyczna nadbudowa" obiektu nie mieści się w pojęciu "remontu, modernizacji i rozbudowy". Przepis ten wyjaśnia jedynie, jakie zakresy robót budowlanych mieszczą się w pojęciu "budowa", a mianowicie: wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oraz jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. Zgodnie z pkt 7 tego przepisu przez roboty budowlane należy rozumieć nie tylko budowę ale także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli różne czynności techniczne niezbędne do uzyskania zamierzonego efektu inwestycyjnego. W praktyce czynności te uzupełniają się, powodując, że rozbudowa obiektu budowlanego może obejmować zarówno jego nadbudowę jak i przebudowę. Rozbudowa może obejmować również remont i modernizację poszczególnych części budynku. Podkreślenia wymaga, że inwestorzy przedstawili opinię specjalistyczną o stanie technicznym elementów konstrukcyjnych i budowlanych przedmiotowego budynku ponieważ planowana była jego rozbudowa. Projekt budowlany został uzgodniony z Wojewódzkim Oddziałem Państwowej Służby Ochrony Zabytków. Inwestorzy spełnili wszystkie wymogi wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskali niezbędne uzgodnienia oraz wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z projektu budowlanego wynika, że rozbudowany budynek od strony frontowej ma zbliżoną wysokość do sąsiednich budynków na ul. [...]. Zachowany więc został zabytkowy charakter zabudowy tej ulicy. Nie ma więc znaczenia, że w wyniku rozbudowy powstało drugie piętro od strony podwórka. Jeżeli natomiast inwestorzy dopuścili się samowolnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, to likwidacja tych odstępstw może nastąpić w innym właściwym trybie. Ewentualne odstępstwa, podobnie jak i szkody wyrządzone osobom trzecim w wyniku rozbudowy, nie mają jednak wpływu na ocenę legalności decyzji kwestionowanej przez skarżących. Jeżeli mają związane z tym roszczenia, to mogą ich dochodzić przed sądem powszechnym. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że "skarżący nie powołali się na żadne okoliczności", które świadczyłyby, iż decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa oraz że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie P 11/2000 i w związku z nim utraty mocy prawnej § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na zbliżenie obiektu budowlanego do granicy działek, nie ma już żadnego znaczenia prawnego. Podkreślić jednak wypada, że takiej zgody udzieliła G. P. oświadczając "zapoznałam się z projektem budowlanym remontu, modernizacji i rozbudowy istniejącego budynku zabytkowego (...)". Późniejsza zmiana stanowiska skarżących, przy braku podstaw do żądania zgody co stwierdził Trybunał Konstytucyjny, nie świadczy o tym, że decyzja z dnia 4 lutego 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też powodów na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.