II OSK 570/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 745/22 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2022 r. nr WOA.7721.168.2022.MKA w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej "WSA w Poznaniu, Sąd I instancji", wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. IV SA/Po 745/22 oddalił skargę R. P., dalej "skarżący" na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 29 września 2022 r., nr WOA.7721.168.2022.MKA w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją WINB po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB, organ I instancji" z 1 lipca 2022 r., znak: PINB.5160.5B.2022.PR nakładającą na ww. właściciela budynku mieszkalnego oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] (obr. [...], gm. [...]), obowiązek wykonania na tym budynku czynności lub robót budowlanych polegających na określonej zmianie koloru dachówki lub materiału dachówkopodobnego w części dotyczącej terminu wykonania orzeczonego obowiązku, tj.: "w terminie do dnia 30.09.2022 r.", i w to miejsce orzekł: "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.", a w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, dalej także "skarżący kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) dalej "p.p.s.a." w związku z art. 7, 8, 9,10, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.) polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie dokonano dokładnych (kluczowych) ustaleń i nie wyjaśniono sprawy między innymi w zakresie tego: jaki projekt budowlany został w istocie zatwierdzony: z dopiskiem o kolorze dachu, czy też bez tego dopisku?; wymagało ustalenia kto, kiedy i dlaczego oraz w jakich okolicznościach dopisał "koloru czerwonego"?; czy ów dopisek znajduje się we wszystkich czterech egzemplarzach zatwierdzonego projektu?; takich ustaleń brak, a mają one istotne znaczenie dla ustalenia tego na jakim etapie procesu budowlanego popełniono ewentualny błąd - czy na etapie projektowania, zatwierdzania projektu, czy też może wykonawstwa?, czy w przedmiotowej sprawie z uwagi na szary (antracytowy) kolor dachu mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, czy też może odstępstwo to ma charakter nieistotny?; powyższe ustalenie ma kluczowe znaczenia dla podjęcia właściwej drogi naprawczej (wyboru trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego), b) art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Organy, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznały, że stan przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie żadne postępowanie naprawcze w przedmiotowej sprawie nie powinno być prowadzone, a wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone, gdyż kolor dachu w przedmiotowym przypadku nie ma charakteru istotnego i w żaden sposób nie burzy ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne; c) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej "Pr.bud.") polegające na jego zastosowaniu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu; innymi słowy nałożony obowiązek (nakaz) jest niezgodny z wykładnią tego przepisu; organy, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd subsumpcji (subsumcji) uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania naprawczego i wydania decyzji naprawczej, a nie do umorzenia postępowania w sytuacji akurat odwrotnej; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń - decyzji (WINB i PINB) tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od WINB na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł), a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jako najdalej idący zarzut podniesione zostało naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a stanowisko wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Jednocześnie wskazać trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2816/18, LEX nr 3243749). Odnosząc się do kolejnych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że teren, na którym realizowana jest inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]; dalej "m.p.z.p."). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy trafnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że kolor zastosowanego pokrycia dachowego, który organ określił jako "szary(antracytowy)", jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewiduje zastosowanie dachówki lub materiału dachówkopodobnego w odcieniach koloru czerwonego (§ 8 pkt 12 m.p.z.p.). Niesłusznie zarzuca skarżący, że okoliczności sprawy nie zostały należycie ustalone i ocenione pod kątem zastosowanej przez organy podstawy prawnej. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalono, że skarżący co prawda legitymuje się stosownymi pozwoleniami na budowę oraz dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych, to jednak w toku kontroli PINB okazało się, że dach budynku (dachówka) ma kolor szary (antracytowy), a zatem, jak już wskazano powyżej, niezgodny z § 8 pkt 12 m.p.z.p. Powyższą niezgodność potwierdza także materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a w szczególności dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy oraz projekt budowlany przedmiotowego budynku, zatwierdzony przez Starostę [...]. W projekcie budowlanym, w punkcie, w którym mowa o pokryciu dachu – blachodachówce dopisano wprawdzie odręcznie "koloru czerwonego", a autor skargi kasacyjnej chciał ustalić kiedy, kto i w jakich okolicznościach to dopisał i czy na wszystkich egzemplarzach projektu. Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustalenia te nie miałyby znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Także i bez tego dopisku szary (antracytowy) kolor dachu byłby niezgodny z m.p.z.p. Wobec powyższego bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 7, 8, 9,10, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując, że "kolor dachu w przedmiotowym przypadku nie ma charakteru istotnego i w żaden sposób nie burzy ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzą harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Skoro w sprawie ustalono, że dach przedmiotowego budynku posiada kolor szary (antracytowy), a m.p.z.p. dopuszczał jedynie poszycie dachu w kolorze czerwonym, to w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od ustaleń m.p.z.p. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Zgodnie z treścią tego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż "stan zgodny z prawem", w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Dopiero w przypadku wykonania robót bez pozwolenia na budowę, owa zgodność musi dotyczyć przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, polskich norm, a także zgodności z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, takimi jak plan miejscowy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 947/21; wyrok WSA w Gdańsku z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 281/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w analizowanej sprawie doszło do naruszenia ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów prawa w zakresie ustaleń m.p.z.p., to zaistniały podstawy do wydania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania określonych czynności. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że naruszony został art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Jednocześnie wskazać trzeba, że organ I instancji w swojej decyzji (str. 5) wyjaśnił dlaczego nie zastosował trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., wskazując, że sporządzenie projektu budowlanego zamiennego jest zbędne, ponieważ stwierdzone w toku postępowania zmiany mogą być sanowane poprzez wykonanie czynności lub robót budowlanych polegających na zmianie koloru dachówki lub materiału dachówkopodobnego na odcień koloru czerwonego na budynku mieszkalnym. Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. I OSK 206/23, LEX nr 383459). Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Zasadnie zatem oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.