II OSK 573/18

Dnia 10 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. i B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2527/16 w sprawie ze skargi W. W. i B. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego i zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2527/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi W. W. i B. W. (dalej: "Skarżący"/"Inwestorzy") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego i zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: decyzją z [...] listopada 1999 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. D. M. (dalej: "PINB") nakazał Skarżącym rozbiórkę budynku garażowego - pomieszczenia garażowego, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości B. N.. Pismem z [...] marca 2012 r. PINB wezwał Skarżących do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, po czym w dniu [...] maja 2012 r. wystawił tytuły wykonawcze, których doręczenie ([...] czerwca 2012 r.) wszczęło postępowanie egzekucyjne. W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] lipca 2012 r. PINB ustalił, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Wobec tego orzekł o nałożeniu na Skarżących grzywny w kwocie 5000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym (postanowienie z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]). Po uchyleniu przez WINB przedmiotowego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. orzekł o nałożeniu grzywny w kwocie 25.056,00 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym i wezwał do jej uiszczenia. WSA wyrokiem z [...] listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1329/13, po rozpoznaniu skargi Inwestorów orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, ponieważ grzywna została nałożona co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., dalej: "K.p.a."), w związku z art. 18 i art. 7 § 2 i 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). Po ustaleniu, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany i że powierzchnia zabudowy budynku garażowego wynosi 43 m², PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. orzekł o nałożeniu na Inwestorów grzywny w kwocie 33.763,60 zł celem przymuszenia wykonania egzekwowanego obowiązku. Następnie, po uchyleniu przez WINB postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, PINB postanowieniem z [...] marca 2016 r. orzekł o zastępczym wykonaniu obowiązku oraz zobowiązał Skarżących do wpłacenia zaliczki w kwocie 492,00 zł na poczet wykonania kosztorysu inwestorskiego obejmującego zakres kosztów robót budowlanych niezbędnych do wykonania decyzji z [...] listopada 1999 r. Kolejnym postanowieniem z [...] lipca 2016 r. PINB, orzekł: w pkt 1) o wykonaniu zastępczym obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z [...] maja 2012 r., w pkt 2) o zobowiązaniu skarżących do wpłacenia kwoty 7.658,31 zł tytułem zaliczki na poczet zastępczego wykonania obowiązku, w pkt 3) że wykonanie obowiązku z pkt 1 postanowienia spowoduje, że zobowiązanie z pkt 2 niniejszego postanowienia wygasa, w pkt 4) o wezwaniu skarżących do uiszczenia opłaty w kwocie 6,80 zł za dokonanie czynności egzekucyjnej (wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego). Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. WINB stwierdził, że ze względu na uchylanie się od wykonania obowiązku rozbiórki budynku garażowego PINB zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego i prawidłowo zobowiązał Skarżących do wpłacenia zaliczki w kwocie 7.658,31 zł na poczet zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Kwota zaliczki ustalona została na podstawie wyceny robót wchodzących w zakres realizacji egzekwowanego obowiązku dokonanej przez upoważnioną osobę na podstawie programu NORMA STD., tj. kosztorysu inwestorskiego. Natomiast twierdzenie, że grzywna w celu przymuszenia byłaby mniej uciążliwa jest niezrozumiałe. Ten środek egzekucyjny został uchylony wobec wykazania, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Wykonanie zastępcze prowadzić będzie do bezpośredniego wykonania obowiązku i będzie stanowić jednorazowe obciążenie finansowe dla zobowiązanych - nie będą oni ponosili już kosztów grzywny w celu przymuszenia, której wpłacenie nie zwolniłoby ich z jego wykonania. W skardze Inwestorzy zarzucili naruszenie szeregu przepisów K.p.a oraz u.p.e.a. i zakwestionowali zakres wykonania zastępczego oraz koszty rozbiórki części budynku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że postanowienie w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności w oparciu o sporządzony przez osobę uprawnioną kosztorys inwestorski. Przewiduje on koszt szacunkowy, który po faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu, zatem stanowi miarkowanie kosztów wykonania zastępczego. Także właściwie organ zastosował art. 127 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy z [...] maja 2012 r., [...] został doręczony skarżącym [...] czerwca 2012 r. zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zasadą obowiązującą przy doręczaniu odpisu tytułu wykonawczego jest jednokrotność jego doręczenia. WSA podkreślił, że wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Skoro z materiałów sprawy wynika, że Skarżący uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki (upomnienie, a następnie nakładana grzywna), to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Niezrozumiałym pozostają wywody, że powinien być zastosowany środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i środkiem tym mogłaby być grzywna, skoro środek w postaci grzywny w celu przymuszenia został uchylony przez organ z uwagi na uzasadnienie zażalenia, w którym Skarżący wywodzili, że w ich ocenie jest to zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Reasumując WSA wskazał, że akta administracyjne zawierają kosztorys, w którym określono koszt rozbiórki budynku garażowego. Dokument ten zawiera szczegółowy opis oraz obmiar robót. Skarżący mylnie stawiają tezę, że rozbiórce podlega jedynie część budynku, ponieważ z decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. wynika, że nakazano dokonanie rozbiórki budynku garażu w całości. Organ egzekucyjny wywiązał się z obowiązku ustalenia wielkości obiektu podlegającego rozbiórce ustalając, że powierzchnia ta wynosi 43 m². (k-2-9 i 208 akt adm.). Uzasadnił również dlaczego zastosował dany środek egzekucyjny oraz jego mniejszą uciążliwość od zastosowania grzywny. W skardze kasacyjnej Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy w kontrolowanych rozstrzygnięciach brak szczegółowego uzasadnienia wybrania wykonania zastępczego jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i wysokości zaliczki, 2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 i 9 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżone postanowienie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 9 K.p.a.) w zakresie nieustalenia wymiarów części budynku podlegającego rozbiórce w sytuacji gdy na podstawie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2011 r. znak [...] nie można w ogóle ustalić powierzchni części budynku podlegającego rozbiórce - naruszenie art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 § 1a u.p.e.a. poprzez błędne wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz art. 128 § 2 u.p.e.a. poprzez wezwania do wpłacenia całej kwoty zamiast zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. W uzasadnieniu, odnosząc się szeroko do kolejności stosowania środków egzekucyjnych mniej dotkliwych, mogących doprowadzić do wykonania obowiązku podniesiono, że organ nie ustalił w sprawie skutecznie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Ponadto w sytuacji, w której rozbiórce ma podlegać tylko część budynku, dla przeprowadzenia prawidłowej egzekucji niezbędne jest dokładne wskazanie, która część budynku ma zostać rozebrana. Wobec braku tych konkretnych wskazań w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. brak jest możliwości wykonania zastępczego. Dlatego skoro organy egzekucyjne nie są w stanie określić przedmiotu egzekucji winny umorzyć postępowanie z powodu niewykonalności zobowiązania. Skarżący podnieśli także, że w postanowieniu nie wskazano, jaki podmiot ma dokonać wykonania zastępczego. Ponadto z akt sprawy nie wynika, jaka jest powierzchnia budynku przeznaczonego do rozbiórki, co jest konieczne dla prawidłowego ustalenia kosztów wykonania zastępczego. W związku zaś z zaniechaniem wyboru wykonawcy rozbiórki nie wiadomo czy wyliczone koszty w jakikolwiek sposób odnoszą się do aktualnych cen rozbiórkowych. Także wbrew obowiązującym przepisom organ nakazał zamiast uiszczenia zaliczki uiścić całą wyliczoną kwotę, co wobec braku wiedzy co do rzeczywistych kosztów rozbiórki jest niezrozumiałe i dyskryminujące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano na art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., który powiązano z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. upatrując naruszenie tych przepisów w nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanych rozstrzygnięciach brak szczegółowego uzasadnienia wybrania wykonania zastępczego jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i wysokości zaliczki. Ocena tego zarzutu (i następnych) wymaga przypomnienia, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie toczy się od 2012 roku i w trakcie tego postępowania organy stosowały środek egzekucyjny w postaci grzywny celu przymuszenia. Postanowienie takie wymierzające Skarżącym grzywnę w kwocie 25.056 zł było przedmiotem skargi Inwestorów i WSA, prawomocnym wyrokiem z [...] listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1329/13, orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. WSA stwierdził m.in., że "Rację mają także skarżący, że organ nie wyjaśnił zasadności zastosowania w niniejszej sprawie tego właśnie środka przymusu. Jak zostało wyżej wskazane w przypadku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki organ ma możliwość zastosowania albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego, przy czym ma obowiązek zastosować: po pierwsze środek bezpośrednio prowadzący do wyegzekwowania obowiązku, po drugie – środek najmniej uciążliwy. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji nie odnoszą się do ww. kwestii. Biorąc pod uwagę wysokość ustalonej grzywny – ponad 25 000 zł niewątpliwie niewskazanie przyczyn zastosowania tego środka przymusu nie można potraktować jedynie jako naruszenia zasad sporządzania uzasadnienia ( art. 107 § 3 k.p.a.)". W wytycznych WSA nakazał: "Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ustali, który ze wskazanych wyżej środków przymusu będzie mniej uciążliwy dla skarżących, a w przypadku wskazania, że w pierwszej kolejności wobec skarżących zasadne jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia – organ obowiązany będzie ustalić wielkość obiektu (garażu – pomieszczenia gospodarczego) podlegającego rozbiórce. Dopiero ustalenie tego parametru pozwoli na ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia". Z mocy art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W realiach sprawy oznacza to, że organy egzekucyjne będąc związane wytycznymi miały ustalić, który z dwóch możliwych środków egzekucyjnych będzie mniej uciążliwy dla Skarżących. Musiały więc ustalić powierzchnię obiektu podlegającego rozbiórce i w konsekwencji wysokość grzywny w celu przymuszenia oraz rozważyć, czy ten środek egzekucyjny będzie mniej uciążliwy w porównaniu do drugiego z możliwych środków egzekucyjnych – zastępczego wykonania nakazu rozbiórki. Uzupełniwszy postępowanie organy ustaliły powierzchnię samowolnie wybudowanego obiektu objętego nakazem rozbiórki (43 m 2 ) oraz jako pochodną powierzchni - wysokość grzywny w celu przymuszenia (ponad 33.000 zł) i przyjęły, że wykonanie zastępcze stanowi mniej uciążliwy środek egzekucyjny, czemu dały wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć. Dokonując oceny dokonanego wyboru środka egzekucyjnego WSA słusznie podzielił stanowisko organów, że wykonanie zastępcze jest środkiem mniej uciążliwym, niż grzywna w celu przymuszenia. Zasadnie WSA wskazał, że w toku postępowania egzekucyjnego Skarżący podnosili odwrotne argumenty a mianowicie, że grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem. Mając więc na uwadze takie stanowisko, kosztorysowy koszt przymusowej rozbiórki (7.658,31 zł) oraz dokonany wybór środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji, WSA trafnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przytoczonych w skardze, a powtórzonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że oceniany zarzut jest nieusprawiedliwiony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit.c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w zakresie nieustalenia wymiarów części budynku podlegającego rozbiórce. Zauważyć w tym miejscu należy, że w opisanym zarzucie wskazano "części budynku podlegającego rozbiórce w sytuacji gdy na podstawie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] września 2011 r." Tymczasem w rozpoznawanej sprawie egzekwowany jest nakaz rozbiórki budynku garażowego (całego) wynikający z innej decyzji PINB a mianowicie z decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Pomimo tej nieprawidłowości w zarzucie, mając na uwadze uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jest to oczywisty błąd i poddał merytorycznej ocenie powyższy zarzut. Wbrew skardze kasacyjnej organ wywiązał się z obowiązku ustalenia wielkości obiektu a stosowne wyliczenia powierzchni budynku garażowego - pomieszczenia garażowego, usytuowanego na działce nr [...] znajdują się w aktach administracyjnych. Niezależnie od tego powierzchnia budynku garażowego, wobec prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, pozostaje obojętna dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie ze wytycznymi zawartymi w wyroku sygn. VII SA/Wa 1329/13, jedynie w przypadku wskazania, że w pierwszej kolejności wobec Skarżących zasadne jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia – organ obowiązany będzie ustalić wielkość obiektu podlegającego rozbiórce. Ostatni zarzut wskazując na art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. naruszenie tego przepisu upatruje w nieuwzględnieniu skargi w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 § 1a u.p.e.a. poprzez błędne wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz art. 128 § 2 u.p.e.a. poprzez wezwanie do wpłacenia całej kwoty zamiast zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Orzekając o zaliczce na poczet przewidywanych kosztów wykonania zastępczego należy wskazać przede wszystkim, że jej wysokość została ustalona na podstawie kosztorysu stanowiącego wycenę przewidywanych kosztów wykonania rozbiórki. Natomiast z art. 128 u.p.a. w żadnym wypadku nie wynika zakaz aby zaliczka odpowiadała przybliżonym kosztom wykonania zastępczego. Jedynie wymogiem wynikającym z przepisu art. 128 § 1a u.p.e.a. jest wskazanie w postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. W realiach sprawy postanowienie o zastosowanym środku egzekucyjnym zawiera informację o przybliżonej kwocie kosztów wykonania zastępczego, a ponieważ wzywa o zaliczkę w takiej właśnie wysokości na koszty tego wykonania, to o naruszeniu art. 128 § 1a oraz § 2 u.p.e.a. nie może być mowy. Zatem i ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.