II OSK 601/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. P. i B. P. oraz Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1376/22 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. znak: WSO-I.621.1.38.2022 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od P. G. na rzecz W. P. i B. P. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1376/22, w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 13 kwietnia 2022 r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz.U.2021.510 ze zm.; dalej u.e.l.), po rozpatrzeniu odwołania P. G. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej "Prezydent") z 7 lutego 2022 r. orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w lokalu nr 1 przy ul. [...] w Warszawie. Skargę na ww. decyzję Wojewody złożył P. G., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż skarżący nie opuścił spornego lokalu "trwale" i "dobrowolnie". Podejmuje bowiem szereg działań potwierdzających traktowanie spornego lokalu jako swojego centrum życiowego, a na występowanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zameldowania, rozumianej jako rezygnacja z zamiaru stałego przebywania w danym miejscu, winien wskazywać całokształt zachowań wymeldowywanego. Nadto z akt sprawy wynika, że w spornym lokalu pozostają rzeczy osobiste skarżącego, dokumenty i ruchomości o dużej wartości. Zaznaczając, że postępowanie w sprawie wymeldowania wymaga ustalenia, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego i zbadania trwałości oraz dobrowolności zamiaru jego opuszczenia, Sąd stwierdził, że całokształt okoliczności sprawy i zachowań skarżącego wskazuje, że nie uznał on faktycznego pozbawienia go posiadania nieruchomości oraz podjął szereg działań zarówno faktycznych (tj. prób wejścia do lokalu), jak i prawnych (zainicjowanie postępowań cywilnych i karnych). W opinii Sądu, sytuacja życiowa skarżącego jest skomplikowana, a jego sytuacja prawna jest niejednoznaczna. W ocenie Sądu, organy błędnie zinterpretowały art. 35 u.e.l. nie biorąc pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, opierając się w zasadzie wyłącznie na orzeczonym zakazie zbliżania się skarżącego do B. P. Opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana, zdaniem Sądu, można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia interesów życiowych w inne miejsce, a nie, na przykład, z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. O opuszczeniu miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 u.e.l. może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal, w którym był na stałe zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. W niniejszej sprawie nie jest to oczywiste, biorąc pod uwagę szereg różnych postępowań cywilnych i karnych inicjowanych przez skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.l., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie uzasadniał wymeldowania P. G. z lokalu nr 1 przy ul. [...] w Warszawie; przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez uznanie, że przywołane przepisy k.p.a. zostały naruszone przez organy obu instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli również W. P. i B. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. błędną wykładnię art. 35 u.e.l. polegającą na przyjęciu, że organ administracji nie może dokonać wymeldowania osoby z lokalu, pomimo trwałego opuszczenia go przez tę osobę, tylko dlatego, że opuszczenie lokalu nastąpiło wbrew woli tej osoby, nawet wtedy, gdy wynika to z legalnych działań organów państwa, a osoba nie posiada żadnego tytułu prawnego do lokalu; II. niewłaściwe zastosowanie art. 35 u.e.l. polegające na przyjęciu wykładni opisanej w pkt. 1 powyżej do sytuacji, w której osoba wymeldowana nie posiada tytułu prawnego do lokalu, a jej powrót do niego rażąco naruszałby prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. P. i B. P. skarżący w I instancji P. G. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od nich na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy w jej realiach zostały spełnione przesłanki wymeldowania określone w art. 35 u.e.l. Stosownie do tego przepisu, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Powyższa problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego zameldowania nie jest przesłanką ustawową orzeczenia o wymeldowaniu, dlatego nie w każdym przypadku okoliczność ta ma znaczenie. Jeżeli więc opuszczenie lokalu przez daną osobę było spowodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa, to przy ustalaniu przesłanek do wymeldowania kwestia dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywistym jest, że w takich sytuacjach czynności właściwych organów nie są zgodne z wolą osoby, która jest obowiązana opuścić lokal (wyrok NSA z 26 października 2023 r., II OSK 1338/22, LEX nr 3645394). Tak więc na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek zawinionych przez nią okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. nakaz eksmisji, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, zakaz zbliżania się do członków rodziny). Bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji chęć wymeldowywanego ponownego lub dalszego zamieszkania w dotychczasowym miejscu zameldowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy, a utrzymywanie zameldowania takiej osoby prowadziłoby do utrzymywania fikcji meldunkowej (wyroki NSA z 18 marca 2025 r., II OSK 484/24, LEX nr 3849628; z 18 kwietnia 2025 r., II OSK 1862/21, LEX nr 3756845). NSA zaznaczał przy tym, że sam fakt przechowywania części rzeczy w lokalu czy budynku mieszkalnym nie wyłącza możliwości wymeldowania z pobytu stałego w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 35 u.e.l. (wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., II OSK 2208/22, LEX nr 3717734). W pełni podzielając powyższą argumentację stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że w chwili podejmowania kontrolowanych decyzji administracyjnych w obrocie prawnym było postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ochota z dnia 25 września 2020 r. nakładające na skarżącego w I instancji P. G. zakaz przebywania w pobliżu miejsca zamieszkania B. P. pod adresem ul. [...] i [...] w Warszawie w odległości mniejszej niż 100 m od jej miejsca zamieszkania oraz zakaz przebywania w miejscu zamieszkania B. P. pod adresem ul. [...] i [...] w Warszawie. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że prawidłowo organy obu instancji uznały, iż orzeczony wobec P. G. zakaz zbliżania się do B. P. oraz zakaz przebywania skarżącego w I instancji w miejscu jej zamieszkania pod adresem ul. [...] i [...] w Warszawie, stanowi wystarczającą podstawę do wymeldowania go z przedmiotowego lokalu i w świetle tych zakazów nie ma znaczenia brak dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącego w I instancji. Jak trafnie podkreślano w przywołanych wyżej wyrokach NSA, jeżeli opuszczenie lokalu przez daną osobę było spowodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa, wynikającymi z takich okoliczności jak zakaz zbliżania się przez wymeldowywanego do członków jego rodziny, to przy ustalaniu przesłanek do wymeldowania kwestia dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywistym jest, że w takich sytuacjach czynności właściwych organów nie są zgodne z wolą osoby, która jest obowiązana opuścić lokal. Na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy bowiem traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 35 u.e.l., że organ administracji nie może dokonać wymeldowania osoby z lokalu tylko dlatego, że opuszczenie lokalu nastąpiło wbrew woli tej osoby, nawet wtedy, gdy wynika to z legalnych działań organów państwa, nie była w tych okolicznościach prawidłowa. Podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty mają zatem usprawiedliwione podstawy. W tym stanie rzeczy, skoro obie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.