II OSK 607/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 353/07 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 353/07 oddalono skargę P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 149 § 3 w związku z art. 126, art. 145 § 1 pkt. 1 i art. 123 kpa utrzymano w mocy swoje postanowienie z [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 123 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii, które wynikły w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wyznaczyło jako właściwy do prowadzenia spraw dotyczących scalenia gruntów na terenie Gminy Lipnica Wielka, Zarząd Gminy Nowy Targ. Podniesiono w wyroku, że postanowienie o wyznaczeniu innego organu jest postanowieniem, które nie rozstrzyga o istocie sprawy i na które nie przysługuje zażalenie. Dalej Sąd Wojewódzki podnosi, że w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109 -113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Z treści art. 126 kpa wynika zatem jasno, że jedynie postanowienia, co do których dopuszczalne jest zażalenie, mogą skorzystać z nadzwyczajnego trybu ich wzruszenia jakim jest stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania. Natomiast przepis art. 126 k.p.a. nie przewiduje możliwości zmiany lub uchylenia postanowienia w trybie art. 154 kpa z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość zmiany lub uchylenia dotyczy tylko i wyłącznie decyzji administracyjnych, ostatecznych. Na marginesie Sąd Wojewódzki podał, że wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. następuje z mocy prawa. Dlatego też, jeżeli organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki określone w art. 25 § 1 to ma obowiązek wyłączyć się od rozpoznawania sprawy, a organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę może wyznaczyć inny podmiot (art. 26 § 2 pkt 1 i 2 kpa). Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu było uprawnione do zmiany swojego ostatecznego postanowienia z dnia [...] maja 2001 r. poprzez wyznaczenie Zarządu Gminy Nowy Targ, jako właściwego do prowadzenia spraw dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia gruntów na terenie Gminy Lipnica Wielka z uwagi na zaistniałe przesłanki do wyłączenia organu określone w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka zmiana następuje bowiem z mocy samego prawa i organ obowiązany jest jej dokonać. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, sporządzonej przez radcę prawnego zarzuca się, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.), wyrokowi: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 7 kpa polegającym na błędnym zakwalifikowaniu podania skarżącego jako podania o wznowienie postępowania; 2. art. 126 kpa w związku z art. 26 § 2 kpa polegającym na uznaniu, iż postanowienie o wyłączeniu organu i wyznaczeniu nowego organu jest ostateczne i nie podlega zmianie; 3. art. 7 kpa - zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności poprzez niezbadanie przez Samorządowe Kolegium stanu faktycznego uzasadniającego dokonanie zmiany postanowienia o wyznaczeniu organu do przeprowadzenia postępowania scaleniowego i niedokonaniu jego stosownej zmiany; 4. art. 145 § 1 pkt 1 kpa, art. 149 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez uznanie, że artykuły te mają zastosowanie do podania złożonego przez skarżącego i które uzasadniają jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszernie stan faktyczny sprawy oraz podano następujące stanowisko prawne: Zdaniem skarżącego Sąd błędnie zbadał i ocenił sprawę, przez co naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Do oceny pisma, które skierowane zostało przez skarżącego do SKO w Nowym Sączu nie mogą, zdaniem skarżącego, być stosowane przepisy dotyczące wznowienia postępowania w sprawie, ponieważ skarżący wyraźnie wnosił o zmianę postanowienia, a nie o wznowienie postępowania. Potraktowanie jednoznacznego pisma skarżącego jako pisma mającego inne intencje i cele niż rzeczywiście zawierało, tylko w oparciu o jedno zdanie zawierające słowa "fałszywe przesłanki", które zdaniem skarżącego nie może wyłącznie decydować o treści jego pisma w taki sposób aby przypisać mu cechy podania o wznowienie postępowania, jest niedopuszczalne i stanowi oprócz bezpośredniego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 123 kpa naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Skarżący zatem wnosił o zmianę postanowienia o wyznaczeniu Zarządu Gminy Nowy Targ jako właściwego do prowadzenia sprawy dot. zatwierdzenia projektu scalenia gruntów na terenie Gminy Lipnica Wielka na tej samej zasadzie na jakiej nastąpiła zmiana tego samego postanowienia o zmianie organu z Zarządu Gminy Jabłonka na Zarząd Gminy Nowy Targ i także na tych samych zasadach na jakich Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało zmiany tego postanowienia. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przejawiało się w akceptacji stanowiska SKO dotyczącego przymiotu ostateczności postanowień o wyłączeniu i wyznaczeniu organu. W postępowaniu administracyjnym można wyróżnić trzy rodzaje postanowień: postanowienia ostateczne, czyli te od których nie służy zażalenie, postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia i postanowienia zaskarżalne w drodze odwołania od decyzji. Do pierwszej grupy postanowień należy zaliczyć wyłącznie postanowienie o przywróceniu terminu i postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania Wniosek ten wynika jednoznacznie z przepisów kpa, gdyż w odesłaniu art. 126 nie odwołuje się w żaden sposób do generalnego unormowania ostateczności decyzji z art. 16 § 1 kpa, a także z tego, że art. 59 § 2 kpa i art. 134 kpa wyraźnie nadaje tym postanowieniom przymiot ostateczności. Jak z powyższego wynika nie można mówić o ostateczności postanowienia Samorządowego Kolegium odwoławczego o wyłączeniu i wyznaczeniu organu ponieważ atrybutu takiego nie przewiduje dla niego kodeks postępowania administracyjnego, nie mówiąc już o tym, że kodeks w ogóle nie mówi o takiej formie rozstrzygania w kwestiach dotyczących wyłączenia i wyznaczenia organu. Zatem, w ocenie strony skarżącej, przedmiotowe postanowienie, o którego zmianę wnosił skarżący, nie było ostateczne i podlegało zmianie. Pełnomocnik podnosi, że: "W przedmiotowej sprawie w związku z faktem, iż stan faktyczny z chwili składania wniosku o zmianę postanowienia przez skarżącego nie odpowiadał stanowi, który był podstawą wydania postanowienia o wyłączeniu Zarządu Gminy Lipnica Wielka i wyznaczeniu Zarządu Gminy Jabłonka. Skarżący złożył swoje podanie z wnioskiem o zmianę postanowienia, bowiem zdaniem skarżącego podlegało ono zmianie w związku z brakiem istnienia przesłanek faktycznych do utrzymania jako organu scaleniowego organu niewłaściwego - a to od momentu od którego stan faktyczny pozwalał na wykonywanie swoich zadań przez organ właściwy miejscowo i rzeczowo". Treść wniosku skarżącego o zmianę postanowienia zobowiązywało – jak twierdzi pełnomocnik skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zastosowania się w pełni do art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej i zgodnie z tym obowiązkiem winno było dokonać zmiany postanowienia dotkniętego wadą. Konkluzję pełnomocnik skarżącego przedstawił w następujący sposób: "Powyższe w związku z naruszeniem przez organ art. 7 kpa tj. zasady prawdy obiektywnej również w zakresie nieprawidłowego ustalenia treści żądania skarżącego oraz błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 poprzez ich zastosowanie w sprawie w której nie miały żadnego zastosowania oraz naruszeniem art. 123 kpa w zw. z art. 26 kpa poprzez stwierdzenie, że postanowienie o wyłączeniu i wyznaczeniu organu ma charakter ostateczny, miało istotny wpływ na wynik postępowania ponieważ nie doprowadziło jak to było zamiarem skarżącego do zmiany postanowienia, jak wnioskował, lecz do odmowy wznowienia postępowania, które to wznowienie w ogóle nie był jego zamiarem, jako, że postępowanie scaleniowe przez cały ten czas było w toku w związku z czym nie istniał przedmiot wznowienia, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (u.p.p.s.a) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę i nie uwzględnił wyżej wskazanych błędów i uchybień Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które również zostały wytknięte w skardze do WSA." Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że powołany przez pełnomocnika przepis art. 174 § 2 P.p.s.a. nie odnosi się do naruszenia przepisów przez organ administracyjny ale jedynie przez sąd administracyjny w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu. Sporządzającym skargę kasacyjną może być wyłącznie radca prawny bądź adwokat (art. 175 § 1 P.p.s.a. z zastrzeżeniem z § 2 i 3, które tu zastosowania nie ma) jedynie z tego powodu, by strona, która sama nie jest profesjonalistą zobowiązana była do korzystania z kwalifikowanej pomocy prawnej. Radca prawny w tej sprawie temu obowiązkowi sprostał jedynie formalnie, bowiem skargę kasacyjną w przeważającej mierze oparł na zarzutach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który nie jest stosowany przez sąd administracyjny. Skład orzekający przyjął skargę do rozpoznania, bowiem pełnomocnik wskazuje na zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. zgodnie, z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", a w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie tej normie prawa procesowego uchybił w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącego podnosi, że uchybienie postanowieniom tego przepisu polega na tym, iż nie ma żadnych podstaw by sprawa była prowadzona na podstawie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, gdyż pisma skarżącego do tego nie upoważniały, a Sąd pierwszej instancji ocenił trafność rozstrzygnięcia SKO odnosząc się do zasadności odmowy wznowienia postępowania. Nie wolno było potraktować pisma skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania – jak podnosi się w skardze kasacyjnej – tylko na podstawie jednego zdania o fałszywych dowodach. Pełnomocnik skarżącego jednakże nie dość dokładnie zapoznał się z aktami jakie zgromadził Sąd Wojewódzki, bowiem w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego (wyznaczonego z urzędu) wyraźnie zażądano, wskazując: "W niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania, gdyż jak wskazał skarżący w swoim wniosku z dnia 19.12.2005 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia 12.06.2001 r., nie znane wcześniej temu organowi; wobec tego konieczne było zweryfikowanie przez Kolegium podstawy wznowienia postępowania wskazanej przez Skarżącego". Oczywiste jest w świetle tego fragmentu pisma procesowego skarżącego, że domagał się wznowienia podstępowania a zatem Sąd pierwszej instancji nie tylko, iż nie naruszył art. 134 P.p.s.a. ale wprost miał obowiązek ustosunkować się do postawionego wprost zarzutu skargi, co uczynił wyczerpująco i jasno. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił także swą ocenę co do braku możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 154 k.p.a. i podał jakie przepisy regulują występujące w sprawie zagadnienia z zakresu kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik strony skarżącej podważa stanowisko prawne Sądu pierwszej instancji, jednakże nie podaje w żadnym punkcie rozważań skargi kasacyjnej jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego pozwalałyby na zmianę takiego postanowienia, które nie może być zaskarżone, a tym samym należy przyjąć, że skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na odmiennym poglądzie strony skarżącej, który jednak nie ma podstawy w przepisach prawa. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.