II OSK 624/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia (del.) WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 539/08 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Lu 539/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania A. i K. B. oraz Z. i Z. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] o odmowie wydania [...] Sp. z o. o. w W. nakazu rozbiórki Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej Nr [...] Zamość Północ, zlokalizowanej na działce Nr [...], w miejscowości S., gm. Zamość. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa stacja bazowa została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], wydanej przez Starostę Zamojskiego, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...]. W dniu [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zamościu wydał zaś decyzję, znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Organ nadto podał, że A. B. i Z. B. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 193/04 uchylający decyzje obu organów administracyjnych w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2005 r., II OSK 821/05, oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku. Jednakże Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, uznając, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Po utrzymaniu w mocy tej decyzji A. B. i K. B. oraz Z. i Z. B. zainicjowali nową sprawę o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej ze względu na brak pozwolenia na budowę. Organ I instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki, a organ odwoławczy podzielił jego stanowisko. Organy stwierdziły, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki po myśli wnioskodawców, ponieważ przedmiotowa stacja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie ma zatem podstaw do zakwalifikowania budowy jako samowoli budowlanej, pomimo późniejszego wyeliminowana tego pozwolenia z obrotu. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. G., uczestnik postępowania, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Skarżący podtrzymywał swoje stanowisko, że budowa została zrealizowana samowolnie, ponieważ obecnie nie ma już decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a w takiej sytuacji niemożliwa jest legalizacja budowy. Ponadto uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę nigdy nie miała charakteru ostateczności, ponieważ została w terminie zaskarżona do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., oddalając skargę stwierdził, że jest bezsporne, iż w chwili rozpoczęcia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej stacji bazowej, tj. w dniu 25 marca 2004 r., inwestor posiadał ostateczną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki uznał zatem za prawidłowe rozstrzygnięcie organów administracyjnych obu instancji z uwagi na fakt, iż wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje podstawy do oceny wykonanych na podstawie tej decyzji robót budowlanych jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnił, że mimo iż decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] stycznia 2004r., udzielającą [...] Sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, została w ustawowym terminie zaskarżona do sądu administracyjnego, to jednak już z chwilą wydania stała się decyzją ostateczną, umożliwiającą rozpoczęcie robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, pomimo że dyspozycja normy wynikającej z tych przepisów rzeczywiście została zrealizowana w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ograniczył zaś kontrolę materialnoprawnej prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie wyłącznie do normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy istotą sprawy było badanie prawidłowości rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, w przedmiocie zaistnienia "samowoli budowlanej" co winno było skutkować analizą wszystkich przepisów ustawy Prawo budowlane regulujących problematykę prowadzenia przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie tylko rozważenia czy wypełniona została dyspozycja normy z art. 48 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu norm zawartych w szczególności w przepisach art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które to przepisy w konsekwencji nie zostały zastosowane przez Sąd; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a., polegające na rozstrzygnięciu nie w granicach sprawy, a wyłącznie w zakresie częściowym, tj. co do prawidłowości niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego sankcji wynikających z normy art. 48 Prawa budowlanego, przy całkowitym pominięciu uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, a w konsekwencji nieuwzględnieniu skargi sądowoadministracyjnej i jej oddaleniu, pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48, art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co powinno było skutkować uwzględnieniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym przy pominięciu przez Sąd istotnych błędów jakich dopuściły się organy nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego oraz przemilczeniu istotnej dla sprawy okoliczności jaką było wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 5 lipca 2004 r. postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2004 r. (w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej) do czasu rozpoznania skargi - sygn. akt II SA/Lu 193/04, na które to postanowienie zażalenie zostało odrzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny - sygn. akt OZ 967/04 (oba powołane dokumenty zostały złożone w toku postępowania administracyjnego i znajdują się w aktach sprawy), co odmiennie niż przyjęły to organy obu instancji i Sąd świadczyło o prawnej niedopuszczalności prowadzenia przez inwestora robót budowlanych, którą to okoliczność skarżący wyraźnie powołał we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego złożonym w dniu 21 grudnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do czego, pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie odniosły się w toku postępowania ani organy administracyjne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W punkcie drugim skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a., polegające na rozstrzygnięciu przez Sąd Wojewódzki nie w granicach sprawy, a wyłącznie co do prawidłowości niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego sankcji wynikających z normy art. 48 Prawa budowlanego, przy całkowitym pominięciu uchybień jakimi dotknięte było postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Z zarzutem tym powiązano zarzut kolejny opisany w pkt 3, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierzetelne przedstawienie stanu sprawy, a także pominięcie czy też przemilczenie niektórych okoliczności, które zdaniem skarżącego mają istotne znaczenia dla sprawy. Oba te zarzuty nie są usprawiedliwione, a ich ocena wynika z granic sprawy, w jakich poruszały się organy prowadząc sprawę zgodnie z wnioskiem i Sąd Wojewódzki, kontrolujący postępowanie. Wskazać przede wszystkim należy, że celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Sprawą sądowoadministracyjną jest zatem sprawa kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Na tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Przedmiot kontroli (decyzja administracyjna, która jest władczą konkretyzacją stosunku administracyjnego) określa zatem granice sprawy sądowoadministracyjnej Przedmiotem działania organów administracji, w sprawie kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, był wniosek o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w rozumieniu wnioskodawców wzniesionego samowolnie, wobec czego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego domagali się oni wydania takiego nakazu. Taki też kierunek postępowania przyjął organ I instancji szczególnie, iż w toku sprawy (w zażaleniu na bezczynność) wnioskodawcy użyli takiego przepisu. W rezultacie przeprowadzenia postępowania w oparciu o żądanie wnioskodawców była decyzja odmawiająca wydania nakazu rozbiórki. Organy będąc związane wnioskiem, prawidłowo ograniczyły zatem postępowanie do jego treści. Sąd Wojewódzki dokonując kontroli sprawy administracyjnej, której przedmiotem była odmowa wydania nakazu rozbiórki orzekał w tych granicach sprawy, którą przedstawiono mu na skutek skargi do kontroli. Sąd po przeprowadzeniu kontroli uznał, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, prawidłowo też zastosowały prawo materialne uznając, że obiekt został wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę, nie można zatem zarzucić inwestorowi, że przystępując do realizacji inwestycji działał w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro już po wykonaniu inwestycji wyeliminowano akt uprawniający do podjęcia robót budowlanych, to wykonanie tych robót nie mieści się w treści normy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki, jak to już powiedziano wyżej, nie mógł dokonywać ocen skutków usunięcia z obrotu pozwolenia na budowę, innych niż te, które wynikały z kontrolowanej sprawy, nie mógł zatem prowadzić własnych rozważań w odniesieniu do art. 50 i 51 Prawa budowlanego, które nie były podstawą decyzji, gdyż przekroczyłby wówczas granice rozpoznawanej sprawy. Z tych względów zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i niezastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie okazały się usprawiedliwione, wobec czego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.