II OSK 627/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Szczecinek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 409/19 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 1 października 2018 r. nr LXIV/550/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzesieka I" w Szczecinku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od A. S. na rzecz Gminy Szczecinek kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 409/19 uwzględnił skargę A. S. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z 1 października 2018 r. nr LXIV/550/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzesieka I" w Szczecinku (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność § 17 pkt 9 w części tekstowej planu miejscowego oraz części graficznej planu miejscowego w zakresie dotyczącym terenu [...] MN oznaczonego szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Skarżąca wyniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na plan miejscowy w części tekstowej w zakresie § 17 pkt 9 i w części graficznej, w zakresie dotyczącym terenu [...] MN oznaczonym [...], w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie ewidencyjnym [...], zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust.1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej ustalenia planu w sposób nieuzasadniony różnicują sytuację właścicieli nieruchomości, uzależniając ją od położenia poszczególnych nieruchomości na terenie [...] MN, uniemożliwiając tym samym zabudowę mieszkaniową, a są jednocześnie sprzeczne z istotą prawa własności, uniemożliwiając wykonywanie tego prawa. Powołując się na przepis art. 15 ust. 2 i 3 upzp strona za niedopuszczalne uznała przyjęcie niejednolitego przeznaczenia terenu elementarnego [...] MN, który z jednej strony przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną, a w części pod ogrody. W ramach tej regulacji część właścicieli działek będzie bowiem uprawniona do korzystania z nich zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zaś druga grupa, a wśród nich skarżąca, będzie mogła jedynie stworzyć w tym miejscu ogród, który w świetle powołanych zapisów miałby służyć nie jego właścicielowi, lecz właścicielom działek sąsiednich. 1.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.4. Sąd Wojewódzki rozpoznając powyższą skargę uznał, iż jest ona zasadna. Zdaniem Sądu I instancji doszło do niedopuszczalnej sprzeczności zapisu § 17 pkt 9 oraz części graficznej planu miejscowego, w zakresie dotyczącym terenu elementarnego [...] MN oznaczonego [...] w odniesieniu do działki skarżącej - ze studium, w którym teren wskazano do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W rezultacie takie regulacje planu dowodzą naruszenia zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Analiza postanowień § 3 pkt 1 i § 17 pkt 9 planu miejscowego wskazuje na sprzeczność pomiędzy dopuszczeniem możliwości zabudowy jednorodzinnej na terenie, w którym zlokalizowana jest działka skarżącej i jednoczesnym zakazem lokalizacji budynków na tym samym terenie. W ocenie Sądu uchwała powinna stanowić całość, niedopuszczalne zatem są takie jej zapisy, które wykluczają się wzajemnie. Inaczej rzecz ujmując, postanowienia zawarte w ustaleniach szczegółowych planu należy rozumieć jako doprecyzowanie, a nie zanegowanie, czy też wprowadzenie całkiem innego przeznaczenia od tego przewidzianego w części ogólnej. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezasadne ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp i jest wystarczającym powodem do uwzględnienia wniesionej skargi. 2. Gmina Szczecinek wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 9 ust.4 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie w stanie faktycznym sprawy, że Rada Miasta Szczecinek ustalając brzmienie § 17 pkt 9 w części tekstowej planu miejscowego oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu [...] MN oznaczonym [...] w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], ustaliła inne przeznaczenie niż przeznaczenie przyjęte dla tego terenu, tj. obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] w studium; b) art. 15 ust. 1 i art. 20 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie w stanie faktycznym sprawy, że Rada Miasta Szczecinek ustalając brzmienie § 17 pkt 9 w części tekstowej planu miejscowego oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu [...] MN oznaczonym [...] w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], dopuściła do jego sprzeczności ze studium, w którym teren wskazano do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; c) art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy Rada Miasta Szczecinek ustalając brzmienie § 17 pkt 9 w części tekstowej planu miejscowego oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu [...] MN oznaczonym [...] w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], przekroczyła uprawnienie do kształtowania polityki przestrzennej poprzez niezasadne ograniczenie prawa własności skarżącej do działki o nr [...] położonej w Szczecinku, obręb [...], co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu tego artykułu; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej Ppsa) poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niespójny, a nadto poprzez lakoniczne lub nieprecyzyjne bądź nieprawidłowe wskazanie podstaw prawnych wydanego orzeczenia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). 3.3. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny zgodności (niezgodności) ze studium nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 2790/12). 3.4. Naruszenie art. 141 § 4 Ppsa polegało na tym, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano wystarczającej oceny tego czy § 17 pkt 9 planu miejscowego narusza ustalenia studium. Kwestia braku sprzeczności w tym zakresie nie może być oceniana wybiórczo i sprowadzona wyłącznie do stwierdzenia, że skoro w studium teren przeznaczono do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej to zakaz lokalizacji budynków w planie na tym obszarze stanowi kwalifikowaną wadę planu. Całkowicie Sąd Wojewódzki pominął to, że treść studium zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d upzp musi uwzględniać bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę - znaczenie ma szczegółowa regulacja art. 10 ust. 5 upzp. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na dopuszczalność przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. 3.5. Sąd I instancji oceniając legalność planu miejscowego zignorował to, że ze sporządzonego bilansu wynika, iż chłonność w obszarze o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy znacznie przekracza maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę. Oznacza to, że w świetle art. 10 ust. 5 pkt 4a upzp w takim przypadku nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami nieprzeznaczonymi w obowiązujących planach miejscowych pod zabudowę. W żaden sposób nie przeanalizowano również kwestii, czy w ramach obszaru oznaczonego w studium symbolem XVIIIa - teren wskazany do dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą - wyznaczenie "strefy ogrodów" zachwiało proporcję pomiędzy funkcją mieszkaniową jednorodzinną, usługową a zielenią. 3.6. W związku z powyższym konieczne stało się, na podstawie art. 185 Ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje legalność planu miejscowego w szczególności w kontekście nie naruszania ustaleń studium, biorąc pod uwagę bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu. Na tym etapie przedwczesne było zatem odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. 3.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie (punkt 1 wyroku). W punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa, orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.