II OSK 629/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2063/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2063/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. S. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...], którą nakazano przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego w Zielonce przy ul. [...] na działce nr ew. [...] i [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. - zw. dalej jako ustawa Prawo budowlane) nakazał M. M., J. M., A. O., Z. O., M. P., J. P., J. S., B. D. i H. B., przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego opisanego j.w., w terminie do dnia 30 września 2001 r. W uzasadnieniu organ, powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2001 r. stwierdził, że w budynku mieszkalnym (wybudowanym w 1912 r.) konstrukcji murowanej o wymiarach zewnętrznych 10,66 x 20,42, położonym na działkach nr ew. [...] i [...] ujawniono widoczne pęknięcia ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz sufitów. Stan konstrukcji dachu oceniony został na ogólny średni – podkreślono częściowo popękane pokrycie z eternitu. Organ ocenił stan techniczny budynku jako nieodpowiedni oraz jako mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska i z tego względu nakazał przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. P.. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w jego ocenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji, nakładając obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinien wskazać przyczyny zastosowania tego przepisu, tj. ewentualne zagrożenia, jakie mogą wystąpić w związku ze stwierdzonym nieodpowiednim stanem technicznym oraz na związek przyczynowo-skutkowy występujący między ustalonym stanem technicznym przedmiotowego obiektu i ewentualnym rodzajem zagrożenia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka w drodze postanowienia. Dodał, że z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania zaskarżonej decyzji, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przyjmuje się bowiem, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu J. S. wniosła jej siostra J. P. wskazując, że zły stan techniczny budynku jest następstwem zbyt bliskiego usytuowania wodociągu miejskiego. Wniosła o wykonanie ekspertyzy na koszt Miasta Zielonka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 i art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. - zw. dalej jako Kpa), w stopniu który wpłynął na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd uznał za błędny pogląd organu odwoławczego, jakoby był on organem o charakterze reformatoryjnym, co miało uzasadniać uchylenie decyzji w sytuacji konieczności poczynienia ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu stan wieloletniego pozostawania sprawy bez biegu, nawet wówczas, kiedy oddala w czasie nakaz skierowany do strony niezainteresowanej jego wykonaniem nie powinien być powoływany w decyzji jako uzasadnienie konieczności uchylenia do ponownego rozpoznania sprawy. Szczególnie, że stan prawny, w granicach określonych w zaskarżonej decyzji się nie zmienił i nie było przeszkód do poczynienia ewentualnych dodatkowych ustaleń w trybie art. 136 Kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyprowadził również wniosków procesowych z faktu, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło w formie decyzji zamiast postanowienia. Formułując zalecenia dla organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zwrócił uwagę, że winien on przede wszystkim ustalić przedmiot sprawy, w której wydano nakaz. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęto na wniosek, w którym strony domagały się ustalenia przyczyn pogarszania się stanu ich nieruchomości w związku z robotami podejmowanymi przy sąsiadującej infrastrukturze, co też powtórzono w skardze. Organ I instancji wszczął natomiast postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, chociaż strony domagały się ustalenia wpływu toczących się robót na stan techniczny budynku. W odniesieniu do sprawy określonej wnioskiem stron nie mogła w ocenie Sądu zapaść decyzja dotycząca nakazu przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem nie było podstaw do wydania nakazu wykonania w tym zakresie ekspertyzy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. S. zastępowana przez pełnomocnika z urzędu zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo, że stan faktyczny w sprawie wskazywał, że istniały ku temu podstawy, - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 77 Kpa poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo stwierdzenia, że nie dokonał on wyczerpującego zbadania stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało wszczęciem postępowania w innej sprawie niż wynikało to z wniosku strony z dnia 3 lutego 2001 r., - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem uchylenia decyzji organu I instancji, - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem uchylenia decyzji organu I instancji. Z tych przyczyn skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a wynika dla Sądu obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które winy znaleźć zastosowanie. Z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie kwestionowała przede wszystkim zasadność decyzji organu I instancji, a Sąd I instancji to potwierdził, zasadne było uchylenie również tej decyzji, gdyż tylko takie rozstrzygnięcie stanowiłoby należyte rozpoznanie sprawy, zgodnie z interesem skarżącej kasacyjnie. Tymczasem Sąd rozpoznając sprawę nie rozważył, że organ I instancji miał uprawnienie do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy na podmiot, który był odpowiedzialny za budowę wodociągu, gdyż z tym faktem wnioskodawcy wiązali pogorszenie stanu technicznego budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Wprawdzie powołano je wyłącznie jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jednak przy uwzględnieniu sposobu w jaki zostały uzasadnione, stwierdzić należy, że w zasadzie dotyczą one naruszenia prawa materialnego wynikającego z podstawy skargi kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a bowiem istotą kontrolowanego postępowania jest błędne zastosowanie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a to podkreślić należy, że nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest, przez wydanie orzeczenia, stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd administracyjny powinien więc z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wadliwego rozstrzygnięcia Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd ten stwierdzając błędne zastosowanie w sprawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu odwoławczego nie uchylając przy tym decyzji organu I instancji. Z takim poglądem należy się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że Sąd I instancji uznał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z 28 maja 2001 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie), w którym strony (współwłaściciele budynku przy ul. [...] w Zielonce) domagały się ustalenia przyczyn pogarszania się stanu nieruchomości w związku z robotami podejmowanymi przy sąsiedniej infrastrukturze wodociągowej. Jednocześnie Sąd ten dostrzegł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, a zatem w innej sprawie, niż wynikająca z treści wniosku o wszczęcie postępowania. Z akt sprawy wynika, że współwłaściciele budynku, a na etapie skargi do sądu administracyjnego już sama J. S. konsekwentnie zwracała uwagę na zagrożenia dla budynku wywołane budową wodociągu biegnącego od ul. Długiej do ul. Powstańców w Zielonce. Tym bardziej budzi wątpliwość, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję nie uchylił również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wołominie, jeśli słusznie skądinąd uznał, że w odniesieniu do sprawy określonej wnioskiem stron nie mogła zapaść decyzja dotycząca nakazu przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1, a zatem nie było podstaw do nakazania przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. Jeśli zatem w odniesieniu do sprawy określonej wnioskiem stron nie mogła zapaść decyzja dotycząca nakazu przeprowadzenia kontroli, to nie było podstaw nakazania wykonania w tym zakresie ekspertyzy technicznej, której koszty obciążałyby osoby zobowiązane do dostarczenia ekspertyzy. Słusznie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że skoro w sposób konsekwentny wskazywała na budowę wodociągu jako przyczynę pogarszającego się stanu budynku to organ nadzoru budowlanego (który winien procedować zgodnie z wnioskiem strony) mógł skorzystać z kompetencji kontrolnych o jakich mowa w art. 81c ustawy Prawo budowlane i zobowiązać do przedłożenia ekspertyzy technicznej podmiot odpowiedzialny za budowę wodociągu. Przepis ten stanowi bowiem kompleksową regulację procedury nakładania na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, sporządzonych przez odpowiednie osoby. Tymczasem z akt sprawy wynika, że pismo współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w Zielonce wzbudziło wątpliwości organu, co do jego stanu technicznego, podczas gdy ustalenia wymagały okoliczności budowy wodociągu oraz jego wpływ na stan techniczny budynku, czego organy administracji zaniechały. W związku z tym, że podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (choć formalnie nie sprecyzowane jako zarzuty, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a) okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należało zastosować art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Biorąc pod uwagę, że wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego polegają na niewłaściwym zastosowaniu w okolicznościach sprawy art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, (dostrzeżonym co prawda przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jednakże nie skutkującym uchyleniem także decyzji organu I instancji), Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że należało uchylić zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi J. S. uchylić także zaskarżoną (wydaną po siedmiu latach) decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] czerwca 2001 r. Oczywiście siedmioletnie opóźnienie w rozpoznaniu odwołania przez organ II Instancji jest niczym nieusprawiedliwione, a już powoływanie się w zaskarżonej decyzji na znaczny upływ czasu od wydania decyzji przez organ I instancji, jako podstawę jej uchylenia świadczy, wobec treści art. 35 § 3 Kpa, wyłącznie o arogancji organu odwoławczego. Słusznie w tej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że taka sytuacja nie może być akceptowana w państwie prawa. Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miałyby mieć wpływ na wynik sprawy są o tyle niezasadne w kontrolowanym postępowaniu, że organy nadzoru budowlanego wydały decyzję w sprawie, która nie była przedmiotem wniosku, jaki wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie w dniu 28 maja 2001 r. Przeprowadzając ponownie postępowanie objęte zakresem wniosku organy te ustalą stan faktyczny zgodnie z wymogami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mając na uwadze wyżej wymienione wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.