II OSK 64/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. – B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 675/12 w sprawie ze skargi H. M. – B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 675/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.M.na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty na działce przy ul. P. [...] i [...] w W. uchylił objętą odwołaniem decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku czynności kontrolnych ustalono, ze "na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. znajduje się podpiwniczony I- piętrowy budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej w północnej części posesji znajduje się wiata, konstrukcję wsporczą stanowią drewniane elementy, pokrycie – blacha trapezowa ocynkowana. Ściany osłonowe prowizorycznie wykonane z blachy trapezowej, płyt drewnianych. Wiata od strony południowej przylega do ściany zewnętrznej budynku P. [...], od strony północnej styka się z ogrodzeniem pomiędzy posesjami P. [...] i [...]. W tym miejscu drewniane elementy i blacha trapezowa stanowiące pokrycie wiaty usytuowane są na 2 drewnianych podporach oraz 4 luźno ułożonych cegłach na murowanym ogrodzeniu pomiędzy posesjami P. [...] i [...]. Wymiary wiaty ok. 5,20m x 5,50m, wysokość zmienna ok. 2,60m – 2,40m. Spadek dachu nieregularny, wiata zaopatrzona w instalację elektryczną. Według oświadczenie B. D. – inwestora wiaty – wynika, iż wiata konstrukcji drewnianej, stalowej powstałą w roku 2003 bez dokumentów". Organ odwoławczy podniósł, że ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wprowadziła zasadę wyrażoną w art. 28, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzonego przedsięwzięcia. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 wymienionej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji. W myśl art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, wymaga zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiar rozpoczęcia robót. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowej wiaty nie można zakwalifikować do obiektów wolnostojących, bowiem została ona wybudowana pomiędzy budynkiem mieszkalnym (posesja przy ul. P. [...]), a murowanym ogrodzeniem (w granicy z posesją przy ul. P. [...]) i ma powierzchnię zabudowy ponad 28 m2. Przed rozpoczęciem robót budowlanych należało więc uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowej wiaty, ponieważ jak wynika z wyżej cytowanego przepisu, zgłoszenie dotyczy tylko wiat wolnostojących, o powierzchni zabudowy do 25 m2. Bezspornym jest więc, że w niniejszej sprawie inwestor – B. D. – winien uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas mógłby zrealizować zamierzenie inwestycyjne. Wymóg ten nie został spełniony i roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji uznając, że lokalizacja przedmiotowej wiaty nie spełnia wymogów warunków technicznych (w szczególności narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), gdyż została ona usytuowana w granicy z ogrodzeniem pomiędzy posesjami P. [...] i [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nakazał Panu B. D. – inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanej "wiaty" o wymiarach 5,20m x 5,50m. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenie o rozbiórce wiaty jest, co najmniej przedwczesne. W ocenie organu odwoławczego, odnosząc się do usytuowania wiat na działkach budowlanych nie stosuje się warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wiata nie jest bowiem budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a budowlą do której nie mają zastosowania przepisy ww. rozporządzenia. Ponadto, zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jedynie naruszenie przepisów techniczno – budowlanych, może wykluczyć legalizację już w pierwszej fazie. Natomiast zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu, czy brak planu lub decyzji o warunkach zabudowy nie przesądzają na tym etapie czy do legalizacji może dojść. Zależy to bowiem od treści zaświadczenia wydanego przez właściwy organ administracji. Organ odwoławczy stwierdził, że jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawiera informację o wszczęciu postępowania z urzędu, a nie na wniosek, podczas gdy podanie które zainicjowało przedmiotową sprawę pochodzi od strony –H. M. – B. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego, skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a więc Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. M. – B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła, że będąc współwłaścicielką działki nie wyraziła zgody na budowę wiaty. Inwestor wybudował wiatę samowolnie wbrew przepisom prawa budowlanego blokując przejście od strony ul. P. oraz drogę pożarową – wobec czego wnosi o wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki wybudowanej wiaty, a nie o jej legalizację. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 675/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.M.na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie ww. przepisu winno zawierać wskazanie, co do tego jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując zgromadzony już materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa. Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że art. 138 § 2 K.p.a. stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, gdyż zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. przed wydaniem decyzji w sprawie obowiązkiem organu było ustalenie charakteru obiektu wybudowanego przez inwestora, a następnie przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia czy istnieją możliwości legalizacji samowoli. Problematykę tę reguluje art. 48 ust.2 Prawa budowlanego, który warunkuje legalizację samowoli od kumulatywnego spełnienia dwóch warunków: 1. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i 2. zgodności budowy z przepisami w tym techniczno – budowlanymi. W przypadku warunków określonych kumulatywnie, brak spełnienia jednego z nich czyni zbędnym badanie drugiego. Niewątpliwie do kategorii przepisów techniczno – budowlanych należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu ze względu na naruszenie przepisów ww. rozporządzenia w zakresie dotyczącym odległości obiektu (wiaty) od granicy sąsiedniej działki, brak jest możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej. Z tą oceną polemizują skarżący wywodząc przede wszystkim, iż rozdział 1 działu II ww. rozporządzenia, w którym zawiera się § 12, zatytułowany został "usytuowanie budynku", co wskazuje, iż zawarte w tym rozdziale przepisy nie będą miały zastosowania do wiat, a jedynie budynków w rozumieniu definicji art.3 pkt 2 Prawa budowlanego. Dla oceny czy ww. rozporządzenie, a w szczególności § 12 regulujący usytuowanie budynków na działce budowlanej, odnosi się do przedmiotowego obiektu należało przyporządkować obiekt definicji legalnej sformułowanej w ustawie Prawo budowlane a następnie odnieść tę definicję do przepisów rozporządzania regulujących zakres jego zastosowania. Legalna definicja budynku sformułowana w art.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ("obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach) wyklucza z tego pojęcia wiatę będącą przedmiotem niniejszego postępowania ze względu na brak trwałego związania z gruntem i brak fundamentów. Skoro zatem przez budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, to pojęcie budowli obejmuje obiekty typu wiata. Taka klasyfikacja przedmiotowego obiektu w ocenie Sądu oznacza, w kontekście § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określając zakres zastosowanie tego aktu stanowi, że " przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie, i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 ", że brak jest podstaw do uznania, iż przepisy § 12 tego rozporządzenia nie mają zastosowania do budowli (w tym wiat) z uwagi jedynie na tytuł rozdziału. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że postępowanie organu nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone z naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. przy czym zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy (w rozpoznawanej sprawie ustalenia zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu) uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła A. M. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ I instancji naruszył te przepisy poprzez przyjęcie, iż konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy Sąd uznał, że charakter wybudowanego obiektu jest zgodny ze stanowiskiem skarżącej, co oznacza, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki była prawidłowa, 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca wskazała w skardze, że budowla znajdująca się na nieruchomości należącej do skarżącej wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę oraz nie spełnia wymagań techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu, co Sąd uznał za prawdziwe, a co w konsekwencji oznacza, że decyzja wydana przez organ I instancji o nakazie rozbiórki była słuszna. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają zastosowanie do budowli, gdyż wynika to z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Stwierdzenie to oznacza jednak zarazem, że nie jest możliwa legalizacja samowolnie zrealizowanej wiaty, gdyż znajduje się ona w takiej odległości od granicy działki, że narusza przepisy tego rozporządzenia. Badanie, czy istnieją inne przesłanki legalizacji samowoli budowlanej jest w tej sytuacji zbędne. Nie było tym samym podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, co oznacza, że Sąd bezzasadnie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez A. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji rzeczywiście stwierdził, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym § 12 tego rozporządzenia, mają zastosowanie nie tylko do budynków. Nie oznacza to jednak, że decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę wiaty była trafna i decyzja organu odwoławczego uchylająca tę decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia powinna zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę wiaty opierała się na założeniu, że lokalizacja samowolnie wybudowanej wiaty nie spełnia wymogów warunków technicznych, w szczególności narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż wiata została usytuowana w granicy z ogrodzeniem pomiędzy posesjami. W konsekwencji nie jest możliwe doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodności z prawem i pozostaje jedynie wydanie nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wyraził pogląd, że przepisów ww. rozporządzenia nie stosuje się do usytuowania wiat, gdyż wiata nie jest budynkiem. Wprawdzie ten pogląd organu odwoławczego jest niezasadny i organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę nie będzie nim związany, jednakże uchylenie decyzji organu I instancji pomimo to, uznać należy za słuszne. Zwrócić należy bowiem uwagę, że z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Stosowanie przepisów rozporządzenia, w tym jego § 12, do budowli uzależnione jest od tego, czy budowle te spełniają funkcję użytkową budynku. Organ I instancji powinien więc przede wszystkim ustalić, czy samowolnie zrealizowana na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. wiata pełni funkcję użytkową budynku, gdyż dopiero wówczas będą miały do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie, czy możliwe w celu doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem konieczne jest dokonanie oceny, czy nie narusza ona przepisów ww. rozporządzenia, w tym wymogów wynikających z § 12 tego rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten nie poczynił tego rodzaju ustaleń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jedynie, że odległość budynku na działce budowlanej od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić nie mniej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy, a lokalizacja obiektu nie spełnia tego warunku, gdyż wiata jest usytuowana w granicy z ogrodzeniem między posesjami. Zarówno przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają definicji pojęcia "funkcja użytkowa budynku". W celu ustalenia treści tego pojęcia można posiłkowo stosować przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). W §70 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że ze względu na funkcję użytkową w ewidencji wyróżnia się lokale mieszkalne i lokale niemieszkalne. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo błędnego uzasadnienia polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było zasadne i nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.