II OSK 641/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1410/24 w sprawie ze skargi D. J. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: BKS-WZK.1131.33.2024 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. J. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2024 r., VII SA/Wa 1410/24, w sprawie ze skargi D.J. na akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 10 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] Instytutu [...], uchylił zaskarżony akt. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 10 kwietnia 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ) odwołał D.J. ze stanowiska Dyrektora [...] Instytutu [...] (dalej: Instytut [...]), powołując się na treść art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; dalej: u.o.p.d.k.). Wskazano na naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegające na: 1. dokonaniu przez Instytut [...] wydatków ze środków publicznych na usługi bankowe, promocję, podróże służbowe i ubezpieczenia majątkowe, zaliczane do pozostałych kosztów funkcjonowania, z przekroczeniem ich wysokości ustalonych w planach finansowych, w łącznej kwocie [...] zł w 2020 r. oraz [...] zł w 2021 r., co mogło stanowić naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz wyczerpuje znamiona czynu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 104); 2. zawarcie przez Instytut [...] w dniu [...] r. umowy na prace remontowe [...] na kwotę [...] zł, z pominięciem trybów przewidzianych w ustawie z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.; dalej: p.z.p.), pomimo że wartość zamówienia zobowiązywała do ich stosowania, co mogło stanowić naruszenie art. 2 ust. 1 p.z.p. oraz wyczerpuje znamiona czynu, o którym mowa w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy akt złożyła D.J. (dalej: dyrektor), zarzucając naruszenie szeregu przepisów k.p.a. poprzez m.in. podjęcie przedwczesnej decyzji w oparciu o przesłanki, które nie znalazły potwierdzenia w orzeczeniach właściwych organów, nienależyte uzasadnienie (użycie określeń niekonkretnych i ogólnikowych), a także uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego. Podniesiono również, że organ nie uzyskał opinii związków zawodowych oraz nie zwrócił się w prawidłowy sposób o opinię do stowarzyszeń zawodowych i twórczych (tj. nie zapoznał tych instytucji z zarzutami stawianymi stronie). Wskazano także, że opisane przez organ w odwołaniu okoliczności faktyczne nie są zgodne ze stanem faktycznym (plan finansowy nie został ani razu przekroczony; jedynym naruszeniem, jakie mogło mieć miejsce, to błędne przypisanie poszczególnych kwot wydatków do pozycji w planie). Jeśli chodzi o drugi zarzut postawiony stronie w odwołaniu, podano, że pierwotnie przedmiotowy wydatek był szacowany na około [...] zł brutto (co w ocenie strony pozwalało na odstąpienie od niektórych procedur dotyczących zamówień publicznych, w tym od rozeznania rynku), następnie Instytut [...] otrzymał dotację podmiotową w wysokości [...] zł na dofinansowanie zadania dotyczącego wymiany [...], która stosownie do art. 126 u.f.p. podlega szczególnym zasadom rozliczania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na jej niedopuszczalność ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Zdaniem organu właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny (sąd pracy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za dopuszczalną. Stwierdził, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury ze stanowiska ma podwójny charakter, tj. publicznoprawny i wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Wystąpienie przez odwołaną dyrektor do sądu powszechnego (sądu pracy) nie wyłącza kontroli legalności tego aktu wynikającej z jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że do czasu stwierdzenia przez właściwy rzeczowo organ lub sąd, że opisane w odwołaniu działania naruszały dyscyplinę finansów publicznych, nie ziści się przesłanka wymieniona w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Sąd podkreślił, że akta administracyjne nadesłane przez organ nie zawierały żadnych dowodów na to, że skarżąca naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w tym w szczególności nie zawierały orzeczenia właściwych organów (tj. komisji orzekających I i II instancji). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie dochował warunków formalnych odwołania, tj. nie zasięgnął opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Pismo, z którego wynika, że w Instytucie [...] nie funkcjonują związki zawodowe, wpłynęło do Sądu dopiero w dniu 19 września 2024 r., zatem przed wydaniem spornego aktu organ takiej wiedzy nie miał. Sąd wskazał też, że dwa z trzech stowarzyszeń nie udzieliły odpowiedzi na wezwanie organu, a trzecie odmówiło wyrażenia opinii ze względu na brak wiedzy na temat naruszeń prawa popełnionych przez skarżącą. W ocenie Sądu nie można uznać w tej sytuacji, że organ "zasięgnął opinii" związków zawodowych i stowarzyszeń. Zdaniem Sądu organ nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym upoważniającym go do odwołania skarżącej ze stanowiska. Odnosząc się do pisma procesowego organu złożonego w toku postępowania sądowego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioski dowodowe w nim zawarte nie zawierały tez dowodowych, a załączone dokumenty nie zostały poświadczone przez pełnomocnika za zgodność z oryginałem. W ocenie Sądu dokumenty przedstawione przez organ, w tym kserokopia skierowanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych zawiadomienia z dnia 23 stycznia 2023 r, nie mają znaczenia w sprawie. Skargę kasacyjną złożył organ, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nieuprawnioną kontrolę aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, podczas gdy nie jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to akt (oświadczenie woli) z zakresu prawa pracy; 2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi, pomimo że została złożona w sprawie, która nie należy do kognicji sądów administracyjnych, tylko jest sprawą cywilną; do jej rozpatrzenia jest właściwy sąd cywilny (sąd pracy), który nie odrzucił pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, uznając się tym samym za właściwy; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 stycznia 2024 r. do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych oraz informacji Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 29 czerwca 2024 r., złożonych w toku postępowania sądowego, w sytuacji gdy dokumenty te dowodzą zarzucanych dyrektorowi naruszeń prawa; 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z pism wymienionych w pkt 3 i uznanie ich za niemających znaczenia w sprawie w sytuacji gdy dowodzą one zarzucanych dyrektorowi naruszeń prawa; 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia na błędnych ustaleniach faktycznych i niezawarcie w nim wyjaśnienia wszystkich istotnych motywów rozstrzygnięcia, tj.: a) brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał za utrwalony w orzecznictwie pogląd o podwójnym charakterze aktu odwołania dyrektora instytucji kultury w sytuacji gdy istnieje linia orzecznicza (prezentowana również przez WSA w Warszawie) o wyłącznie pracowniczym charakterze aktu odwołania, co Sąd pierwszej instancji pominął, nie wskazując przyczyn, z jakich uznał tę alternatywną linię orzeczniczą za wadliwą; b) powołanie się na normę prawną nieznaną ustawie, tj. art. 15 ust. 6 pkt 6 u.o.p.d.k. – s. 22 uzasadnienia; c) zawarcie w treści uzasadnienia tez niemających odzwierciedlenia w aktach sprawy, zgodnie z którymi pełnomocnik organu w złożonym piśmie procesowym nie określił tezy dowodowej ani też nie potwierdził za zgodność z oryginałem załączonych do tego pisma dokumentów. Podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 15 ust. 6 pkt 3 w zw. z ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że do ziszczenia się przesłanki do odwołania dyrektora instytucji kultury niezbędne jest stwierdzenie spełnienia tej przesłanki przez "właściwy rzeczowo organ" w sytuacji gdy powołana norma prawna takiego wymogu nie zawiera, odwołanie jest uwarunkowane "naruszeniem przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem", co zostało wykazane przez organ w wystąpieniu pokontrolnym z 6 października 2023 r.; 2. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że: a) niezbędne było uzasadnienie aktu odwołania w sytuacji gdy powołany przepis takiego wymogu nie zawiera; b) nie zasięgnięto opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, w sytuacji gdy organ zwrócił się do zwrócił się do tych podmiotów i uzyskał odpowiedź od jednego z nich, przy czym powołany przepis nie pozwala na przyjęcie, w razie braku odpowiedzi lub braku dostatecznej wiedzy zapytanych podmiotów w danej dziedzinie, że obowiązek zasięgnięcia opinii nie został spełniony; c) organ naruszył powołany przepis poprzez brak zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w instytucji w sytuacji gdy na dzień wydania spornego aktu odwołania związki zawodowe w Instytucie [...] nie funkcjonowały, przez co nie można przyjąć, że organ z powodu braku zapytania nieistniejącego podmiotu naruszył ten przepis. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego z dokumentu – "wystąpienia pokontrolnego" z 6 października 2023 r. na okoliczność posiadanej przez organ co najmniej w dacie tego dokumentu wiedzy o naruszeniach prawa w Instytucie [...] w okresie, w którym dyrektor pełniła funkcję. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 18 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: (1) orzeczenia Międzyresortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 27 listopada 2024 r. wydanego w sprawie przeciwko D.J.– na okoliczność prawomocnego stwierdzenia przez uprawniony organ dopuszczenia się przez D.J. przepisów prawa, potwierdzającego prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie; (2) postanowienia Zastępcy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z 16 kwietnia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idących zarzutów dotyczących kognicji sądu administracyjnego w sprawie i dopuszczalności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że akt Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury (Instytutu [...]) mieści się w kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji na ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o podwójnym charakterze prawnym aktów powołania dyrektorów instytucji kultury, który podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Są to z jednej strony akty publicznoprawne, z drugiej strony, wywołują skutki również w sferze prawa pracy. Akt ten ma wprawdzie charakter personalny, ale mimo to nie jest wyłącznie aktem z zakresu prawa pracy – tak obsada, jak i odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, to jest zadań publicznych, należących do zakresu działania administracji publicznej, podejmowanych na podstawie przepisów prawa publicznego i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tego aktu nie może pozbawić strony możliwości objęcia go kontrolą sądu administracyjnego pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury. Tym samym przyjąć należy, że akt o odwołaniu dyrektora instytucji kultury może być kwestionowany przed sądem administracyjnym, natomiast skutki, jakie wywołuje ten akt w zakresie praw pracowniczych mogą stanowić podstawę do wystąpienia przez odwołanego dyrektora do sądu powszechnego (sądu pracy). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał kontroli spornego aktu pod względem zgodności z prawem, uwzględniając ustawową przesłankę jego wydania, o której mowa w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Trafnie zbadał zasadność zastosowania tej przesłanki w okolicznościach faktycznych sprawy. Bez tego elementu kontrola legalności aktu organu administracji publicznej byłaby niepełna. Nie doszło zatem do wkroczenia sądu administracyjnego w wyłączne kompetencje sądu powszechnego. Sąd powszechny, jak wcześniej wspomniano, jest właściwy w sprawie w zakresie dotyczącym skutków aktu odwołania z punktu widzenia praw pracowniczych odwołanego dyrektora. Podstawa prawna wydania tego aktu jest natomiast badana przez sąd administracyjny. Powyższe stanowisko nie narusza art. 177 Konstytucji, zgodnie z którym sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, w tym spraw, które podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. art. 184 Konstytucji). Tożsame stanowisko wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, por. wyroki NSA z: 15 lipca 2025 r., II OSK 325/23; 17 września 2024 r., III OSK 4702/21; 8 marca 2023 r., II OSK 2492/21; 5 kwietnia 2022 r., II OSK 3541/19; 13 listopada 2019 r., II OSK 3244/17. W konsekwencji powyższego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał swoją kognicję w sprawie i rozpoznał skargę co do istoty. 3. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że prawidłowe zastosowanie przez organ art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., budzące istotne wątpliwości w sprawie, zostało potwierdzone przedstawionym przez organ dowodem z dokumentu, który Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Spełnione zostaną także cele postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ wnioskowany przez skarżący kasacyjnie organ dowód nie prowadzi do ustalenia na nowo stanu faktycznego, lecz pozwala na jednoznaczną ocenę zgodności z prawem kwestionowanego w sprawie aktu. Organ przedstawił bowiem prawomocne orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia 27 listopada 2024 r. (prawomocne w stosunku do D.J. z dniem 8 stycznia 2025 r.), w którym uznano D.J. za winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych na "koszty pozostałe", w tym usługi bankowe, promocję, podróże służbowe i ubezpieczenia majątkowe, bez upoważnienia określonego planem finansowym na rok 2021, co stanowiło naruszenie art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 3 u.f.p. Prawomocne orzeczenie właściwego organu, uznające D.J. za winną naruszeń przepisów dotyczących dyscypliny finansów publicznych, potwierdza, że organ prawidłowo zastosował art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na to, że do oceny, czy doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, zostały powołane konkretne organy administracji publicznej, tj. komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (I instancja) i Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (II instancja) – por. art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skoro w rozpoznawanej sprawie Minister podjął działania zmierzające do wszczęcia postępowania przed właściwymi organami, to zasadne jest stwierdzenie, że brać należy pod uwagę wynik tego postępowania. Wymaga podkreślenia, że orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia 27 listopada 2024 r. ma charakter dokumentu urzędowego w postaci rozstrzygnięcia organu władzy publicznej. Z uwagi na charakter tego dokumentu (art. 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a.), NSA zobowiązany był przyjąć, że skarżąca dopuściła się naruszenia prawa, tj. przepisów dotyczących dyscypliny finansów publicznych. Dodać należy, że skarżąca nie skorzystała z możliwości poddania rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych kontroli sądowoadministracyjnej (art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). W tym stanie rzeczy, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP (zasada pewności prawa oraz zasada legalizmu), NSA orzekając w rozpoznawanej sprawie nie mógł dokonywać swoistej pośredniej oceny legalności tego orzeczenia Międzyresortowej Komisji Orzekającej z dnia 27 listopada 2024 r. Skutecznie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 w zw. z ust. 1 u.o.p.d.k. Słusznie wskazano, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., wskazując, że skarżąca naruszyła przepisy prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. 4. Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dotyczące zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję oraz opinii związków zawodowych. Jeśli chodzi o zasięgnięcie opinii stowarzyszeń, wskazać należy, że organ zwrócił się do trzech stowarzyszeń z ponowną prośbą o opinię, wyjaśniając przy tym zarzuty, jakie stawiał stronie. Brak odpowiedzi na te wezwania nie może obciążać organu. Stowarzyszenia nie mają obowiązku przedstawiania opinii. Organ spełnił ten warunek formalny. Natomiast jeśli chodzi o opinię związków zawodowych, to nie ulega wątpliwości, że nie było ich w przedmiotowej instytucji w dacie wydania aktu. Fakt, że organ przedstawił pismo pochodzące z daty późniejszej, jest naruszeniem przepisów, jednak pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. 5. Jeśli chodzi zaś o wymóg uzasadnienia aktu odwołania instytucji kultury, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym ten akt powinien być uzasadniony tak, aby możliwa była jego kontrola. Wskazać należy, że wymóg należytego uzasadnienia aktów organów administracji publicznej o charakterze władczym, podjętych w sprawach indywidualnych podmiotów, wywodzony jest w orzecznictwie NSA z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji). Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności, będąca jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo ma być więc zarówno źródłem kompetencji organów, jak i kryterium dopuszczalności podejmowanych przez nie aktów. Dlatego też, żeby uznać taki akt za zgodny z prawem, trzeba mieć pewność, że te przesłanki wystąpiły (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2022 r., II OSK 3541/19; 17 listopada 2021 r., II OSK 3072/18; z 26 marca 2021 r., II OSK 2745/20). Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę, uznając, że akty organów administracji publicznej powinny zawierać wskazanie motywów, którymi się kierowano. Tylko w taki sposób możliwe jest pełne skontrolowanie legalności tych aktów. Wymóg ten został spełniony przez Ministra w rozpoznawanej sprawie. Akt odwołania dyrektora instytucji kultury zawiera opis okoliczności faktycznych i prawnych, który umożliwia jednoznaczne ustalenie motywów, jakimi organ się kierował, wydając akt, i umożliwia kontrolę jego legalności. 6. Wobec uwzględnienia powyższych zarzutów, zbędne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i – uznając, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – rozpoznał skargę. Skarga D.J. nie jest zasadna, albowiem zaskarżony akt z przywołanych powyżej względów odpowiada prawu. Spełnienie przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. zostało potwierdzone prawomocnym orzeczeniem właściwego organu. Strona nie zaskarżyła tego orzeczenia w drodze odwołania do Głównej Komisji Orzekającej, ani skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie aktu odwołania było wystarczające do dokonania kontroli aktu i zapoznania się z motywami, jakimi organ się kierował. Zawierało w szczególności opis naruszeń, jakie zarzucono stronie, wraz ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa. Strona miała też możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wyrażenia swojego stanowiska (już w samej skardze podała, że otrzymała raport pokontrolny w dniu 19 października 2023 r., a w listopadzie 2023 r. przedstawiła organowi swoje stanowisko w sprawie, s. 6 i nast. skargi). NSA oddalił skargę D.J., działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. 8. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy stanowią szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., który pozwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.