II OSK 645/13

Dnia 19 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 814/12 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 814/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, oddalił skargę i orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek J. A., właściciela działki nr [...], który podnosił, że wody opadowe na skutek utwardzenia sąsiednich działek nr [...] i [...] są kierowane na jego działkę. Zażądał, by właściciel tych działek zagospodarował wody opadowe we własnym zakresie. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] jest własnością K. i W. R. W. R. dokonał w dniu [...] marca 2012 r. zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...] kostką betonową (plac o pow. 51,5 m2 i dwa pasy dojazdowe z płyt ażurowych o pow. 23,4 m2). Podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono, że utwardzona została także część działki nr [...] , co jest technicznie i funkcjonalnie związane z utwardzeniem na działce nr [...]. Utwardzenie zostało wykonane z kostki betonowej i składa się z powierzchni w kształcie prostokąta (od strony drogi) o wym. 4, 03 x 10,76 m i usytuowane jest w całości na działce nr [...], natomiast na działce nr [...] wykonano utwardzenie w postaci dwóch pasów betonowych ażurowych o szerokości 0,6 m - skrajny pas utwardzenia zlokalizowany jest w odległości 4,68 m od granicy z działką nr [...] . Na działce nr [...] pod utwardzonymi pasami ułożone zostały rury (usytuowane prostopadle do budynku mieszkalnego), które odbierają wody opadowe z części dachu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...]. Wody opadowe są odprowadzane na działkę nr [...] na nieutwardzony teren o pow. ok. 117m2. Ponadto pomiędzy działkami nr [...] i [...] usytuowane jest ogrodzenie na cokole betonowym, które jest wyniesione ponad poziom terenu od 10 cm do 15 cm. Ustalono też, że naturalny spadek terenu jest w kierunku północno - wschodnim tj. w kierunku działki nr [...]. Stwierdzono, że utwardzenie na działce nr [...] zostało wykonane w 2012 r. bez wymaganego zgłoszenia, co uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił nałożenia na M. R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy wykonanym utwardzeniu powierzchni gruntu działki budowlanej nr [...], położonej w obrębie [...], gmina O. Organ wskazał, że dokonane utwardzenie nie narusza przepisów prawa, w szczególności § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ułożenie kostki brukowej na działce nr [...] nie powoduje spływu wód opadowych na działkę nr [...], gdyż wody opadowe są gromadzone na nieutwardzonym terenie stanowiącym część działki nr [...], zlokalizowanym pomiędzy utwardzeniem a cokołem ogrodzenia usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...], który jednocześnie zabezpiecza spływ wód na działkę sąsiednią, a taki sposób odprowadzania wody opadowej jest dopuszczalny w myśl § 28 rozporządzenia. Na skutek wniesionego przez J. A. odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko tego organu, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, że działki nr [...] i [...] są oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami B i PS - jako teren budowlany i pastwiska o kategorii gruntu rolniczego V, co w ocenie organu odwoławczego skutkowało brakiem podstaw do wykonania szczegółowego badania geologicznego gruntu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. A. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł, że nie brał udziału w oględzinach w dniu [...] kwietnia 2012 r., pomimo iż ze względu na opiekę nad chorą matką wnosił o zmianę ich terminu, co podważa wyniki tych oględzin. Jego zdaniem rury usytuowane pod utwardzonymi pasami odbierają wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...], natomiast pozostałe wody opadowe odprowadzane są na jego działkę. Wskazana przez organ powierzchnia nieutwardzona, służąca zdaniem tego organu odbieraniu wody opadowej jest jedynie szacunkowa i nie można stwierdzić jednoznacznie, że jest to powierzchnia wystarczająca. Skarżący wskazał, że zagrożenie zalewaniem jego działki jest realne. Podniósł też, iż błędnie ustalono wysokość ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], bowiem przy utwardzaniu dokonano nasypów ziemi, zatem wysokość ogrodzenia jest różna na całym pasie i poziom jej ukształtowania może wskazywać na zagrożenie zalaniem. Dodał, że organ powinien był ocenić zagrożenie na podstawie szczegółowego badania geologicznego, a ponadto rozważyć zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazać wykonanie odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej na działkę własną. Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia oraz w zakresie postępowania legalizacyjnego i naprawczego. Za bezsporne Sąd uznał, iż właściciele działki nr [...] dokonali na tej działce utwardzenia terenu w postaci dwóch pasów betonowych ażurowych bez wymaganego (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) zgłoszenia. W ocenie Sądu zasadnie organ wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnie też organ uznał, że dokonane utwardzenie spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 28 tego rozporządzenia, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust.2), a dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione (§ 29). Dokonane w toku postępowania ustalenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że działka nr [...], pomimo dokonanego bez wymaganego zgłoszenia utwardzenia terenu, spełnia wymagania określone w § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro na działce nr [...] , pomiędzy betonowymi ażurowymi pasami a ogrodzeniem przy granicy z działką skarżącego, na całej długości tych pasów znajduje się nieutwardzony teren o szerokości prawie 5 m, przeznaczony do odprowadzania wód opadowych z działki nr [...], to okoliczności, iż wskazana przez organ powierzchnia tego terenu jest jedynie szacunkowa oraz że wysokość cokołu ogrodzenia nie jest jednakowa na całej długości ogrodzenia, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, a zarzut nieprzeprowadzenia przez organ opinii geologicznej jest nieusprawiedliwiony. Również za nieusprawiedliwiony uznał Sąd zarzut dokonania ustaleń faktycznych na podstawie oględzin w dniu [...] kwietnia 2012 r., w których skarżący nie brał udziału. Skarżący o terminie oględzin był zawiadomiony, a oświadczając, że nie może wziąć w nich udziału nie wniósł o wyznaczenie innego terminu ich przeprowadzenia, a ponadto przed wydaniem decyzji zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie zgłaszając zastrzeżeń do ustaleń dokonanych podczas oględzin. Sąd pierwszej instancji ocenił też, że wbrew zarzutom skargi, organ prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie był uprawniony do oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 66 tej ustawy - postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 jest bowiem odrębnym postępowaniem. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że ewentualne zagrożenie zalewaniem działki skarżącego, wynikające z utwardzenia działki nr [...] i naturalnego spływu wód opadowych z tej działki w kierunku jego działki, nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania przez organ nadzoru budowlanego wykonania określonych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzenie zmiany stosunków wód na gruncie i podjęcie ewentualnych czynności zapobiegających szkodom możliwe jest bowiem w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ na podstawie przepisów ustawy – Prawo wodne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzone w konkretnym dniu oględziny stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że działka nr [...] , pomimo dokonanego bez wymaganego zgłoszenia utwardzenia terenu, spełnia wymagania określone w § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy skarżący nie mógł wziąć udziału w oględzinach, o czym informował organ administracji przeprowadzający tę czynność, a ponadto w sytuacji gdy oględziny przeprowadzone w innych okolicznościach (podczas silniejszych opadów deszczu) mogły doprowadzić do innych wniosków; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do sformułowanego w treści skargi zarzutu błędnego ustalenia wysokości ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], a przede wszystkim wykonanego w związku z utwardzeniem gruntu podniesienia terenu działki, co jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w konsekwencji powodując, że wysokość ogrodzenia w całym pasie jest różna i poziom ukształtowania gruntu na działce powoduje zagrożenie terenów skarżącego zalaniem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, prowadzone było w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w związku z utwardzeniem części działki nr [...] bez wymaganego, uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót budowlanych właściwemu organowi. Uwaga ta jest o tyle istotna, że granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., ograniczały się do takich ram postępowania administracyjnego, jakie zostały wytyczone przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Poza granicami sprawy pozostawały zatem kwestie uregulowane w art. 61 i nast. Prawa budowlanego, jak i kwestie uregulowane w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Rozpoznając skargę we wskazanych wyżej granicach Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 151 w związku z art. 134 p.p.s.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać przyjdzie, że zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro na działce nr [...] , pomiędzy betonowymi ażurowymi pasami a ogrodzeniem przy granicy z działką skarżącego, na całej długości tych pasów znajduje się nieutwardzony teren o szerokości prawie 5 m, przeznaczony do odprowadzania wód opadowych z działki nr [...], to okoliczności, iż wskazana przez organ powierzchnia tego terenu jest jedynie szacunkowa oraz że wysokość cokołu ogrodzenia nie jest jednakowa na całej długości ogrodzenia, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia faktyczne dokonane podczas oględzin w dniu [...] kwietnia 2012 r., pomimo nieobecności skarżącego, stanowiły dostateczny dowód wskazujący na zakres, charakter i umiejscowienie wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...]. Skarżący pomimo, że nie wziął udziału w oględzinach, to miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co zresztą uczynił i nie zgłosił zastrzeżeń do ustaleń dokonanych podczas oględzin. Gdyby zatem nawet dopatrzyć się w działaniu organu pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, to i tak pozostawało ono bez wpływu na wynik sprawy. Dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji musiały w tej sytuacji doprowadzić do wniosku, że wykonane na działce nr [...] utwardzenie nie narusza przepisów prawa budowlanego, a w szczególności §§ 28 i 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Brak było zatem podstawy do wydania przez organ decyzji nakazującej lub zobowiązującej inwestora do podjęcia jakichkolwiek działań, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Można by było rozważyć, czy w takim przypadku nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., co jednak dla istoty sprawy, a przede wszystkim dla praw i obowiązków stron postępowania pozostaje bez znaczenia. Za nieuzasadniony należało też uznać zarzut sprzeczności podniesienia terenu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o jakie zapisy planu miałoby chodzić, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę w tym zakresie. Nie jest też zasadny zarzut, jakoby Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutu błędnego ustalenia wysokości ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że wysokość cokołu ogrodzenia nie jest jednakowa na całej jego długości, jednakże ta okoliczność w ocenie Sądu pozostawała bez wpływu na wynik sprawy (vide: str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Niezależnie od powyższego wskazać wypadnie, że celem przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że jeżeli skarżący dopatruje się zagrożenia zalewania jego działki na skutek działań sąsiada innych, aniżeli podlegające reżimowi prawa budowlanego, to może rozważyć zainicjowanie postępowania zmierzającego do przywrócenia stosunków wodnych w trybie art. 29 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.