II OSK 648/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/08 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 października 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie powyższe Sąd podjął w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 14 maja 2007r. Z. P. wystąpił do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez T. i A. S. w postaci postawienia w 1989r. - bez pozwolenia na budowę - budynku gospodarczego na ich działce w [...] gm. Stąporków. Świętokrzyski WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania gdyż ustalone zostało, iż nie było prowadzone żadne postępowanie w sprawie budynku gospodarczego T. i A. S., które zakończyłoby się decyzją administracyjną. Natomiast stwierdzono, iż zawiadomienie powoływane przez Z. P. dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych przez niego robót przy realizacji budynku w miejscowości Grzybów Nowy. Po rozpoznaniu odwołania Z. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż budynek gospodarczy małżonków S. został wybudowany na podstawie projektu budowlanego z odstępstwami dotyczącymi wymiarów zewnętrznych budynku, lecz usytuowany zgodnie ze szkicem granicznym, zaś analiza całości materiału dowodowego wykazała, iż w sprawie samowoli wymienionych właścicieli przy budowie budynku gospodarczego, nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne. Skoro odnośnie tegoż budynku nie wydano żadnej decyzji administracyjnej to nie istniała możliwość wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. P. domagając się jej uchylenia. Stwierdził w niej, że w nadzorze budowlanym "śmierdzi korupcją" i wystąpił z wnioskiem o zażądanie od różnych instytucji dokumentów, przeprowadzenie sprawy spadkowej G. K., uznanie, że mapy geodezyjne przedstawiają fałszywe fakty, a urzędnicy dopuszczają się matactwa. Ostatecznie skarżący sformułował żądanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, ukaranie winnych i naprawienia szkody przez zasądzenie stosownego odszkodowania dla pokrzywdzonego skarżącego za wieloletnie szykany i groźby zabójstwa w celu przymuszenia go do niekorzystania ze swej nieruchomości w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w świetle art. 145 § 1 kpa warunkiem niezbędnym do wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy ostateczną decyzją lub ostatecznym postanowieniem (wyczerpany tok instancyjny). W sprawie budynku gospodarczego T. i A. S. nie było prowadzone żadne postępowanie dotyczące samowoli budowlanej zakończone aktem administracyjnym, a zatem nie zapadła żadna decyzja administracyjna ani postanowienie. Następnie Sąd omówił fazy postępowania wznowieniowego i wskazał, że jeżeli organ w l instancji ustali, że nie ma podstaw formalnych do wznowienia postępowania (niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych), to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, tak jak nastąpiło to w przedmiotowej sprawie. Brak postępowania w sprawie samowoli przy realizacji budynku gospodarczego zakończonego decyzją ostateczną stanowił o braku podstawy formalnej do wznowienia postępowania. Wbrew zarzutom strony skarżącej Sąd uznał, że nie można stwierdzić, iż organ administracji - w toku wyjaśnienia okoliczności związanych z budynkiem gospodarczym - naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające, przeprowadził też rozprawę z udziałem wszystkich osób, które mogły mieć wiedzę i ewentualne dokumenty dotyczące przedmiotowego budynku. Wskazał też, że powoływane przez skarżącego pismo (zawiadomienie) z dnia [...] października 1988 sygn. akt [...] informowało go o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli przy budowie jego własnego budynku, a nie budynku sąsiada. Z tych względów Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ppsa. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł pełnomocnik Z. P., w której zarzucił wyrokowi naruszenie: 1) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej i niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki naruszeń prawa, jakich przy wydaniu decyzji dopuściły się organy obu instancji tj. naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, tj. - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy prowadzone było postępowanie w sprawie samowoli budowlanej T. i A. S. w postaci postawienia bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce w [...], gmina Stąporków, 2) art. 145 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo, że zarówno decyzja pierwszej, jak i drugiej instancji wydane zostały w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania, 3) art. 106 § 3 ppsa poprzez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego, o zażądanie z Urzędu Gminy Stąporków akt sprawy sygn. [...] oraz akt postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku gospodarczego w [...] nr [...] na działce należącej do T. i A. S. i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z powyższych dokumentów. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz dodatkowo o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - załączonego pisma Starostwa Powiatowego w Końskich Wydział Organizacyjny z dnia [...].02.2008 r., na okoliczność naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz na okoliczność, iż było prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowoli T. i A. S. polegającej na budowie budynku gospodarczego na działkach w [...], gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a jednocześnie nie spowoduje to przedłużenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zbadać czy stan faktyczny został ustalony przez organy administracji z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w K.p.a. Niedostrzeżenie naruszenia prawa przez organy administracji obu instancji świadczy o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej Sądu. Według pełnomocnika przy dokonaniu prawidłowej kontroli, rozstrzygnięcie Sądu powinno zostać oparte na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, a nie na art. 151 ppsa. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący w skardze do WSA zgłosił wniosek dowodowy o zażądanie z Urzędu Gminy Stąporków akt postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku gospodarczego w Grzybowie nr 30 na działce należącej do T. i A. S. i przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Wniosek był zasadny, ponieważ skarżący otrzymał ze Starostwa Powiatowego w Końskich Wydział Organizacyjny pismo z dnia [...] lutego 2008 r., z którego wynika, że organ ten ustalił, iż "Kierownik Urzędu Rejonowego w Końskich prowadził postępowanie w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie posesji w [...] gm. Stąporków, stanowiącej własność P.P. A. i T. S." oraz że "sprawa jest zarejestrowana pod numerem [...], a następnie przeniesiona pod numer [...], której to akta nie zostały przekazane do archiwum zakładowego". Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wnioskowanych przez skarżącego dokumentów było jak najbardziej celowe, gdyż organy obu instancji ustaliły, że postępowanie takie nie było nigdy prowadzone. Było to więc niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, ustalenia i skontrolowania, czy organy administracji przeprowadziły w sposób należyty postępowanie w sprawie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął wniosek dowodowy skarżącego bez jakiegokolwiek uzasadnienia swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa. Wbrew zarzutom w niej zawartym, Sąd pierwszej instancji, wykonując prawidłowo funkcję kontrolną, zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Okoliczność, że Sąd ocenił zaskarżone decyzje inaczej niż skarżący nie oznacza, że nie zastosował właściwych kryteriów przy ocenie legalności działalności organów administracji w konkretnej sprawie. Zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo ogólnikowy sformułował zarzut niedostrzeżenia przez Sąd naruszeń prawa przez organy obu instancji, polegających na tym, iż w sprawie zaniechano dokładnego wyjaśnienia sprawy i zebrania całego materiału dowodowego. Tymczasem Sąd Wojewódzki miał uzasadnione podstawy by przyjąć, iż w sprawie wyczerpano wszystkie możliwości dowodowe i prawidłowo ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalności wznowienia wnioskowanego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie wniosek skarżącego o wznowienie postępowania wymagał, aby w pierwszej kolejności zbadać, czy w ogóle istnieje w obrocie prawnym decyzja rozstrzygająca sprawę samowoli budowlanej, polegającej na budowie budynku gospodarczego przez małżonków S. na nieruchomości położonej w [...]. W tym celu organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, w toku którego podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z inicjatywy organu zebrany został dostępny materiał dowodowy, przy czym umożliwiono również stronom przedstawienie dowodów, bądź stosownych wniosków służących ustaleniu faktów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. W świetle dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych uzasadnione było wnioskowanie organów obu instancji, a następnie Sądu, że postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło tego, aby była prowadzona sprawa zakończona legalizacją spornego budynku gospodarczego. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że dowodem na okoliczność postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej jest pismo Naczelnika Wydziału Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Końskich z [...] lutego 2008 r. informujące PINB, iż Kierownik UR w Końskich prowadził postępowanie w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie posesji w [...], stanowiącej własność A. i T. S. (numery sprawy: [...],[...]). Zaznaczyć należy, że podjęte dalsze czynności wyjaśniające wykazały, że w spisach spraw pod podanymi numerami zarejestrowana była sprawa dotycząca "samowoli budowlanej budynku mieszkania w [...]". Jednocześnie z kolejnego pisma Starosty z 8 grudnia 2008 r. wynikało, że w archiwum nie znaleziono akt sprawy dotyczącej spornego budynku gospodarczego. Analiza całego materiału dowodowego nie pozwalała zatem przyjąć, że wiarygodna jest informacja zawarta w piśmie z [...] lutego 2008 r., skoro nie znalazła ona potwierdzenia w dokumentacji o istotnej wartości dowodowej. Zauważyć ponadto trzeba, że samo ewentualne prowadzenie postępowania co do spornego obiektu budowlanego nie musiało oznaczać, że wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę samowoli budowlanej czy legalizacji. Jak zostało wyżej wskazane, tylko kategoryczne stwierdzenie istnienia ostatecznej decyzji (postanowienia) stanowiłoby przesłankę wznowienia postępowania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy administracji zebrały kompletny materiał dowodowy, pozwalający na zakończenie postępowania. Niezasadny był więc wniosek skarżącego skierowany do Sądu Wojewódzkiego, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego o zażądanie akt postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku gospodarczego na działce położonej w Grzybowie, będącej własnością małżonków S.. Dodać trzeba, że wniosek ten jest w pewnym sensie przejawem ignorancji i nieuwzględnienia wyników postępowania administracyjnego. Skoro przeprowadzone, liczne działania dowodowe organu administracji nie potwierdziły faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie spornej samowoli budowlanej, to niemożliwe było domaganie się przekazania do Sądu akt takiej właśnie sprawy. Niecelowe było również przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych oznaczanych nr [...], w sytuacji gdy dotyczyły one samowolnie wybudowanego obiektu na nieruchomości skarżącego, co wynika wprost z zawiadomienia z dnia 15 października 1988 r. Skarżący nie mógł też oczekiwać, że Sąd Wojewódzki będzie powielał czy kontynuował postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwe organy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie i nie zastępuje organu w merytorycznym rozstrzyganiu, a bada jedynie czy w trakcie postępowania administracyjnego ujawnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, czy były one należycie uwzględnione i ocenie przy końcowym rozstrzyganiu. Podkreślić również należy, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Celem ewentualnego przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 ppsa nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Z przyczyn wyżej przedstawionych wnioski dowodowe zgłoszone przed sądem pierwszej i drugiej instancji nie mogły być uwzględnione. Ubocznie warto dodać, że kontrolowane przez Sąd Wojewódzki postępowanie administracyjne ograniczone było tylko do kwestii ewentualnego wznowienia postępowania, co okazało się niedopuszczalne wobec braku decyzji (postanowienia) kończącego sprawę samowoli budowlanej i jej legalizacji. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest uprawnienie skarżącego do żądania, aby wszczęte zostało nowe postępowanie w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.