II OSK 648/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 480/22 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 maja 2022 r. znak: IF-VII.7840.6.9.2022.MAK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 480/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P.B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 maja 2022 r. znak: IF-VII.7840.6.9.2022.MAK. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P.B., utrzymał w mocy decyzję Starosty Chełmskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r., znak: AB.6740.1.423.2019, odmawiającą po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Chełmskiego z dnia 28 sierpnia 2020 r. Nr 464/20, znak: AB.6740.1.423.2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz linią kablową SN-15 kV i stacją transformatorową na działce nr ew. [...], położonej w obrębie ewid. S., jednostka ewid. S.. W skardze kasacyjnej P.B. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a." w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż obszar oddziaływania obiektu ustala się tylko i wyłącznie w odniesieniu do jednego przepisu prawa materialnego z jednoczesnym wykluczeniem możliwości polemiki z dokumentacją inwestora przedłożoną przez inwestora gdzie wielokrotnie zaniżono moce EIRP anten, co w istocie powoduje, iż sprawa jest rozstrzygana merytorycznie na etapie ustalenia interesu prawnego; 2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 140, art. 143, art. 144 kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ww. przepisów oraz uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżącego, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji; 3) art. 6 k.p.a., art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r.. Nr 192, poz. 1883) w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przywołanie w wyroku przepisów, które już nie obowiązywały z dniem 1 stycznia 2020 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że obszar oddziaływania obiektu wyznaczony został na podstawie przepisu, który nie obowiązywał w dniu wydania decyzji, a ponadto uwzględniono tylko i wyłącznie moce EIRP podane przez inwestora, co w istocie prowadzi do uznania, iż teoretycznie w procesie wydawania pozwolenia na budowę stacji bazowych nie ma stron postępowania. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że na etapie ustalenia interesu prawnego nie jest koniecznym, aby dopuszczalne normy promieniowania były przekroczone. Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W niniejszej sprawie w skardze zostały wskazane przepisy prawa materialnego, które należy analizować ustalając obszar oddziaływania obiektu na środowisko, ludzi, oraz obiekty sąsiednie. Zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organy argumentowały wskazywanym wyżej brakiem przekroczenia norm, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Takie stwierdzenie jednocześnie nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może w ogólności oddziaływać na nieruchomości skarżącego. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się na próbie podważenia oceny Sądu I instancji, iż P.B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Chełmskiego z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 464/20, znak: AB.6740.1.423.2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz linią kablową SN-15 kV i stacją transformatorową na działce nr ew. [...], położonej w obrębie ewid. S., jednostka ewid. S. Ocena Sądu I instancji opierała się na założeniu, że strefy o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2 nie występują na nieruchomości skarżącego, zatem brak jest podstaw, aby mógł on brać udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, krąg podmiotów uznawanych za strony ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 20 p.b. W brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przepis ten przewidywał, że obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Legitymacja procesowa ma zatem charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że kryterium, które w niniejszej sprawie powinno decydować o tym, czy działka będąca własnością skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jest gęstość pola elektroenergetycznego emitowanego przez nadajniki stacji. Sąd I instancji w tym zakresie odwołał się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów i uznał, że kryterium decydujące o uznaniu czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zlokalizowanie stref o gęstości pola elektroenergetycznego większej niż 0,1 W/m2, emitowanego przez nadajniki stacji, a w niniejszej sprawie strefa o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2 dla wszystkich azymutów i przy maksymalnym pochyleniu anten, nie jest większa niż 39,33 m od anteny, natomiast działka skarżącego leży w odległości ponad 70 m od anteny. Wprawdzie skarżący kasacyjnie zasadnie dostrzega, że Sąd I instancji, za organami oparł się na nieobowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty Chełmskiego z dnia 28 sierpnia 2020 r. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie zmienia oceny, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wynika to z faktu, iż obowiązujące od dnia 1 stycznia 2020 r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku znacznie podwyższa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Skarżący kasacyjnie nietrafnie twierdzi, że przepisami przemawiającymi za uznaniem go za stronę postępowania są przepisy Kodeksu cywilnego, tj. art. 140, art. 143, art. 144 k.c. Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy dotyczące własności nie stanowią takich przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Ewentualny fakt naruszenia przepisów prawa cywilnego rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś ustawodawca wprowadził definicję obszaru oddziaływania obiektu z zamiarem oparcia ochrony interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego. Ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości nie określa również powołany w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., nakazujący poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach przedmiotowej sprawy, uwzględniając charakter objętej nią inwestycji i przewidziane w projekcie budowlanym konkretne rozwiązania projektowe - ilość i rodzaj anten, ich azymuty, wysokość montażu, osi wiązek pól elektromagnetycznych oraz położenie nieruchomości skarżącego względem planowanej inwestycji - zasadnie organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, uznał, że działka skarżącego znajdują się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji, że nie przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.