II OSK 658/16

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1982/15 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 26.000 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 26 listopada 2010 r., a decyzja wydana [...] marca 2011 r. Postępowanie trwało więc 118 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 52 dni. Ustalając okres zwłoki w wydaniu decyzji przyjęto, że termin 65 dni na załatwienie sprawy uległ przedłużeniu o jeden dzień, gdyż jego ostatni dzień przypadł w niedzielę. Uznano, że nie wystąpiły żadne okresy, które nie podlegałyby wliczeniu do terminu załatwienia sprawy. W skardze skarżący twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinno się wliczać terminu 7 dni wyznaczonego stronom przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji oraz okresu opóźnień spowodowanych względami organizacyjnymi oraz dużą liczbą dni wolnych przypadających w terminie załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji. Przyjął, że wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy oraz uznał, że wskazane w skardze względy organizacyjne nie stanowią usprawiedliwienia w opóźnieniu załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że: - siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, - znaczna liczba dni wolnych od pracy występująca w okresie 65 dni na załatwienie sprawy oraz względy organizacyjne nie stanowią przyczyn opóźnienia niezależnych od organu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wspomniane w podstawie kasacyjnej względy organizacyjne to nagła absencja doświadczonego pracownika zajmującego się sprawami dotyczącymi decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej fakt, że w okresie przeznaczonym na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przypadło więcej niż zwykle dni wolnych od pracy jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Brak podstaw, aby art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykładać w ten sposób, że dni wolne od pracy nie są wliczane do terminu załatwienia sprawy. Odmienna wykładnia byłaby oczywiście sprzeczna z zamiarem ustawodawcy, który termin wydania decyzji o lokalizacji inwestycji uregulował jako termin ciągły, czyli okres 65 dni, który obejmuje także dni wolne od pracy. Z kolei jeżeli chodzi o tę część argumentacji skarżącej kasacyjnie, w której powołuje się na względy organizacyjne niezależne od Wójta Gminy O. w postaci nagłej absencji doświadczonego pracownika zajmującego się sprawami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to wskazać należy, że to Wójt Gminy O., jako kierownik Urzędu Gminy, jest odpowiedzialny za organizację pracy tego urzędu, czyli także za to, aby podejmować adekwatne czynności mające na celu uniknięcie opóźnień w pracy organu spowodowanych, dającym się przewidzieć zdarzeniem, jakim jest nieobecność pracownika. Osoba kierująca pracą urzędu obsługującego organ administracji powinna zawczasu tak zorganizować pracę podległej mu jednostki organizacyjnej, aby w razie nieobecności pracownika zastąpił go inny pracownik. Nieobecność pracownika jest okolicznością, której nie można uniknąć. Jednakże jest to też okoliczność na tyle powszechna, że można i należy przedsięwziąć takie działania organizacyjne, które w razie jej wystąpienia pozwolą na niezakłócone działanie organu administracji. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne sprowadzające się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niezasadne. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.