II OSK 661/15

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1418/14 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 12 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] maja 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy Krasnosielc nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazywalnie odebranych od właścicieli nieruchomości, w okresie od stycznia do czerwca 2013 r., zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wskazanej w uchwale nr 211/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami oraz uchwale nr 212/12 w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2012 r., poz. 7849 – dalej jako "Plan"). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przekazanych Wójtowi Gminy Krasnosielc sprawozdań za I i II kwartał 2013 r. wynika, że odpady komunalne o kodzie 20 03 01 odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Krasnosielc, w okresie od stycznia do czerwca 2013 r., nie były przekazywane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ale do sortowni należącej do spółki w Makowie Mazowieckim, która ma status instalacji zastępczej. Organ wyjaśnił, że instalacją regionalną do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) do obsługi regionu ciechanowskiego jest instalacja do biostabilizacji odpadów komunalnych (biosuszenie) w miejscowości Kosiny Bartosowe, gm. Wiśniewo. Sortownia odpadów w Makowie Mazowieckim jest instalacją do zastępczej obsługi regionu ciechanowskiego, a w Planie została określona jako instalacja zastępcza do czasu wybudowania RIPOK. Instalacja zastępcza do czasu wybudowania RIPOK została zdefiniowana jako "pozostałe instalacje i urządzenia mobilne niespełniające wymagań definicji instalacji regionalnej i nieposiadające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych przed 1 stycznia 2012 roku dla rozbudowy/modernizacji instalacji".  Organ odwoławczy ustalił, że odpady komunalne nie zostały przekazane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z powodu nieopłacalności takiego działania. Dla regionu ciechanowskiego został wyznaczony RIPOK i brak jest dowodów na to, żeby instalacja ta uległa awarii lub nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn. Nie zaszły więc przesłanki, żeby odpady komunalne mogły być przekazywane do wyznaczonych instalacji zastępczych. Przetwarzanie ich przez skarżącą we własnej sortowni było spowodowane jedynie względami ekonomicznymi. Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie ciechanowskim, skarżąca spółka postąpiła wbrew nakazowi ustawowemu wynikającemu z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1399, dalej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"). Prowadzona przez skarżącą spółkę instalacja do przetwarzania odpadów w Makowie Mazowieckim, wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie ciechanowskim. Instalacja do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów wskazana w Planie jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu ciechanowskiego prowadzi działalność od 6 listopada 2012 r. Oznacza to, że po jej uruchomieniu skarżąca spółka odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie ciechanowskim nie mogła przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną. Organ nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie miało więc, że w sprawie wystąpiło przesłanki nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny wyboru regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, kierując się warunkami cenowymi, które są dla niego korzystniejsze z punktu widzenia rachunku ekonomicznego. Obowiązkiem prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem obowiązek przekazywania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do instalacji mającej status instalacji zastępczej, o ile podmiot prowadzący regionalną instalację nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej. Ustawodawca zdecydował, że zasadą jest przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z regulacji ustawowych, a zatem ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do przekazywania odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, rozstrzygając sprawę organ odwoławczy rozważył status instalacji, do której były przekazywane odpady. Organ odwoławczy ustalił jednocześnie, że regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu ciechanowskiego gospodarki odpadami komunalnymi działa od 6 listopada 2012 r. Zatem po jej uruchomieniu, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie ciechanowskim nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem także do naruszenia artykułów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 35 ust. 4 pkt i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach") przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym przypadku należy przekazywać do regionalnej instalacji (RIPOK). Po drugie, art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym przypadku nieprzekazania odpadów do regionalnej instalacji. W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji nie uwzględnił kategorii "instalacji zastępczych do czasu wybudowania instalacji regionalnych", a kategoria taka expressis verbis została wprowadzona w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023. W konsekwencji Sąd I instancji wadliwie stwierdził, że skarżąca spółka nie mogła przekazywać odpadów do instalacji w Makowie Mazowieckim, ponieważ była to instalacja zastępcza, a nie regionalna, pomimo, że przekazywanie odpadów następowało w stanie prawnym i faktycznym, w którym instalacja w Makowie posiadała status instalacji kwalifikowanej (w momencie przekazywania odpadów nie była instalacją zastępczą), a zatem odpady mogły być do niej kierowane. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") i oddalenie skargi. W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ niewłaściwie wyjaśnił stan faktyczny, ponieważ nie rozważył statusu instalacji, do której były przekazywane odpady, która posiada status "instalacji zastępczej do czasu budowania instalacji regionalnej.". Skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 35 ust. 4 pkt i art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym przypadku należy przekazywać do instalacji regionalnej (RIPOK). W treści skargi kasacyjnej jej autor wyodrębnia dwie kategorie instalacji zastępczych. Po pierwsze, instalacje zwykłe, a więc instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Po drugie, instalacje kwalifikowane, a więc instalacje działające zastępczo do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Tego rodzaju podział na instalacje zastępcze zwykłe i kwalifikowane nie jest jednak znany ustawie, chociaż niewątpliwie przepisy ustawy o odpadach przewidują, że zarówno w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, jak i w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami konieczne jest określenie tych trzech, wskazanych wyżej rodzajów instalacji zastępczych. Dokonanie tego rodzaju podziału pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez właściwe organy art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zgodnie z art. 9e ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Przepis art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje z kolei, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że zasadą jest przekazywanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Natomiast w trzech przypadkach możliwe jest przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej – (1) jeżeli znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub (2) nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz (3) do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zarówno regionalne jak i zastępcze instalacje do przetwarzania odpadów wymienione są w uchwale w sprawie wojewódzkiego planu i w uchwale sprawie wykonania tego planu. Jak wynika z uchwały w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, instalacja należąca do spółki określona została jako instalacja zastępcza i to zarówno jako instalacja do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (załącznik nr 2), jak również jako instalacja zastępcza na wypadek awarii (załącznik nr 3). Nie ulega również wątpliwości, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją funkcjonowała już dla tego regionu instalacja regionalna do przetwarzania odpadów wskazana w uchwale w przedmiocie wykonania planu. Brak więc było podstaw do przekazywania przez spółkę zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej, skoro instalacja regionalna została już uruchomiona i funkcjonowała, nie uległa awarii oraz nie było innych przyczyn, które powodowałby, że instalacja ta nie mogła przyjmować opadów. To z kolei uzasadniało wymierzenie spółce kary pieniężnej, o której stanowi art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania przez organy powołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i na tej podstawie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można skutecznie zarzucić organowi, że niewłaściwie wyjaśnił stan faktyczny, ponieważ nie rozważył statusu instalacji, do której były przekazywane odpady, która posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej.". W sprawie nie było bowiem kwestionowane, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, regionalna instalacja do przetwarzania odpadów została już uruchomiona i funkcjonowała. Zasadnicze znaczenie dla ewentualnego uwolnienia się spółki od odpowiedzialności za przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej zamiast do instalacji regionalnej, miała zatem ocena, czy instalacja regionalna nie mogła przyjmować tego rodzaju odpadów z powodu awarii lub z innych przyczyn. Jak wynika z akt sprawy organy tę kwestię rozważyły, co Sąd I instancji trafnie zaakceptował, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.