II OSK 667/17

Dnia 12 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2858/15 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2015 r., nr ..., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 300 (trzystu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2858/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 16 października 2015 r. znak ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 lutego 2014 r. stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Sąd zauważył, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym. Procedurę usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości reguluje art. 66 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Podmiotami odpowiedzialnymi za utrzymanie i użytkowanie obiektów, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem tylko na te podmioty mogą być nakładane obowiązki i tylko one ponoszą odpowiedzialność w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu. Sąd uznał, że oznacza to, iż obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może zostać nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy lokalu nr ... w budynku przy ul. R. ... w K., podmiotami tymi są M. T., jako właściciel lokalu nr ... oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w K. Oceniając legitymację skarżącej w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a więc nie jest stroną w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie wola podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu dotyczącym utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną odpowiedzialną za właściwe użytkowanie i utrzymanie obiektu są wyłącznie właściciel i zarządca obiektu budowanego. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd wywiódł, że z uwagi na fakt, iż przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym – stroną jest tylko właściciel lub zarządca obiektu budowanego. Skoro wnioskodawczyni nie jest ani właścicielem, ani zarządcą obiektu budowanego, to jednocześnie z uwagi na powyższe regulacje prawne legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. W ocenie Sądu ustalenie to, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., obligowało do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. W skardze kasacyjnej T. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenia: 1) art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia interesu prawnego w związku z kategorycznym przyjęciem, że interes prawny zawsze musi wynikać z konkretnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki, podczas gdy właściciel prawa do lokalu spółdzielczego (lub właściciel lokalu) również może posiadać indywidualny interes prawny obok spółdzielni mieszkaniowej (lub wspólnoty mieszkaniowej) w postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia dokonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem, 2) art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie w związku z wadliwym przyjęciem, że pojęcie strony należy w przedmiotowej sprawie wyprowadzać wyłącznie z art. 61 Prawa budowlanego, 3) art. 61a § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie w związku z wadliwym przyjęciem, że skarżąca nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, 4) art. 61 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten definiuje strony postępowania w zakresie utrzymania i użytkowania obiektów i stanowi lex specialis wobec regulacji art. 28 k.p.a., a w konsekwencji wadliwe uznanie, że w sprawie stroną może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie podmioty odpowiedzialne za utrzymanie i użytkowanie obiektów i nie może skutkować zawężeniem pojęcia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto, w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oparto także na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 5) naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zignorowanie przez Sąd I instancji naruszeń prawa poczynionych przez organ odwoławczy a polegających na uchybieniu przepisom art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., pomimo obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, gdy zarzut nie został podniesiony przez skarżącą, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 6) naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem przyczyn, dla których skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania, a w konsekwencji brak stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 7) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez nieuwzględnienie skargi na decyzję i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ bez wnikliwej analizy i bez dokładnego wyjaśnienia kwestii wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, przyjmując niczym niepoparte stanowisko co do braku przymiotu strony u skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 i art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jest zasadny. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza przesłanki przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu, mając zastosowanie zarówno do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnych trybach postępowania. Przesłanką, od której zależy status jednostki jako strony jest przyznanie w sprawie, na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego ochrony prawnej, nadając jej interesowi charakter interesu prawnego lub podstawy do nałożenia na nią obowiązku. Artykuł 28 kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiając przesłanki przyznania jednostce statusu strony postępowania, nie stanowi samoistnej normy prawnej. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa administracyjnego. Wyprowadzenie interesu prawnego z normy prawa materialnego wymaga uwzględnienia regulacji w przepisie prawa w kontekście całości regulacji tego przepisu, ale też i regulacji w ustawie pozostającej w ścisłym związku z przepisem prawa będącym podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowi prawidłowej wykładni przepisu prawa wykładnia językowa, ograniczająca zakres podmiotowy przez wyłączenie prawa do obrony na drodze postępowania administracyjnego. Z faktu przyjęcia w regulacji materialnej, że obowiązek obciąża określony zakres podmiotowy nie oznacza, że inny podmiot nie ma przyznanego interesu prawnego do domagania się udzielenia mu ochrony na drodze prawa, przez zastosowanie określonych, przewidzianych przepisami prawa, środków prawnych. Zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Wśród tych zasad, o których stanowi art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jej zasada ochrony interesów osób trzecich, w tym warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób mieszkających lub przebywających w obiekcie budowlanym. Według art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, osoba trzecia ma interes prawny, a zatem ma prawo do żądania udzielenia mu ochrony. Nie można zatem uznać za prawidłową wykładnię art. 61 w związku z art. 66 ustawy Prawo budowlane wyłączenia interesu osób trzecich, skoro z przepisów tych wynika podstawa do wyprowadzenia interesu prawnego. To, że przepis prawa nie stanowi wprost o przyznaniu interesu prawnego osobie trzeciej nie oznacza wyłączenia tego interesu, skoro to wynika z regulacji ustawy Prawo budowlane. Z ograniczenia podmiotów, na które na podstawie przepisu prawa materialnego nałożony może zostać obowiązek, nie można wyprowadzić braku interesu osób trzecich, skoro mogą one żądać nałożenia obowiązku w zakresie przyjętym w przepisach prawa. Tym samym jest zasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro wnoszący powołuje się na swój interes prawny, wskazując na okoliczności faktyczne powiązane z regulacją w przepisach prawa materialnego, nie ma podstaw do stosowania art. 61a § 1 kodeksu. Organy obowiązane były wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W toku rozpoznania obowiązane były dokonać oceny interesu prawnego żądającej stwierdzenia nieważności, a następnie oceny czy decyzja jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.