II OSK 669/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 229/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. nr 163/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 grudnia 2023 r., II SA/Wr 229/23, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ś. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 20 lutego 2023 r. nr 163/2023 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej: PINB) z 28 grudnia 2022 r. nr 327/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej O. S.A. nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w Ś. na działce nr [...], obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. "68.3; 68.4" Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. przez podjęcie rozstrzygnięć naruszających najżywotniejszy interes obywateli i społeczeństwa, jakim jest zdrowie i życie oraz ekologiczne bezpieczeństwo Narodu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez rozstrzygnięcie decyzji PINB w oparciu o błędne zastosowanie decyzji (dot. uzgodnień środowiskowych Prezydenta Świdnicy nr 166/Ś/19 z 31.19.2019 r., wydanej dla rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej – dalej: SBTK, nr [...] w 2011 r. i SKO w Wałbrzych nr SKO 4131/14/2020 z 27.03.2020 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję dot. uzgodnień środowiskowych) organów współdziałających, błędne odczytanie przepisu wg art. 29 ust. 4 pkt 3 a) Pr. bud. oraz celowe zaniechanie wyegzekwowania od operatorów radiotechnicznej dokumentacji dla uniemożliwienia precyzyjnego obliczenia kumulacji gęstości mocy mikrofal emitowanych przez SBTK operatora O. nr [...] i SBTK operatora P. sp. z o.o. nr [...], a także oszacowania skumulowanych skutków szkodliwych oddziaływań przez te SBTK na środowisko i zdrowie (tabela 5 poz. 3 i 11); 3. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, że SBTK jako całość techniczno-użytkowa wraz z przynależnymi instalacjami i urządzeniami nie stanowi budowli, lecz "instalację urządzeń" niewymagającą uzyskania przez operatora pozwolenia na budowę lub rozbudowę (mocy emisji); 4. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 4 pkt 3 a) Pr. bud. przez błędną wykładnię, że SBTK jako całość techniczno-użytkowa wraz z przynależnymi instalacjami i urządzeniami nie stanowi budowli, lecz "instalację urządzeń" niewymagającą uzyskania przez operatora pozwolenia na budowę lub rozbudowę (mocy emisji); 5. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. "28.2" Pr. bud. i art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy "OOŚ" (Dz. U. z 2023 r., poz. 1094) przez niedopuszczenie do postępowań właścicieli przyległych nieruchomości do działki Ś.1 (Ś.1) nr [...] (pas o szerokości 100m); 6. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) przez pominięcie w postępowaniach administracyjnych i procesowym, wymogu uzyskania przez operatorów decyzji lokalizacyjnej przed rozbudową lub budową SBTK; 7. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 143-144 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610) przez pominięcie wkroczenia na przyległe działki ponadnormatywnych mikrofal, emitowanych przez SBTK nr [...] i nr [...], degradujących przestrzeń powietrzną oraz ograniczających wysokość zabudowy/nadbudowy na tych działkach (tabela 5 poz. 3 i załącznik – dowód nr 2); 8. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. przez umorzenie postępowania obejmującego nieuprawnioną rozbudowę SBTK nr [...] i samowolną budowę SBTK nr [...], dla obejścia naprawczego trybu w myśl art. 48-49 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd I instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając te formalne wymogi konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać, że nie wszystkie podstawy kasacyjne ujęte we wniesionej skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zostały poprawnie skonstruowane. W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego. Jednakże wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. nie sprecyzowano, który z zarzutów dotyczył naruszenia prawa materialnego, a który naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Co więcej, autor skargi kasacyjnej posłużył się przy sformułowaniu jej zarzutów skrótami na oznaczenie aktów normatywnych, naruszenie przepisów których zarzuca, nie wyjaśniając wprost o jakie akty normatywne (np. oznaczenie "OOŚ"), w części zarzutów nie przywołał natomiast pełnych nazw, dat ani publikatorów powołanych aktów prawnych (np. "Pr. bud." i "KPA"). Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uznać trzeba, że powyższe uchybienia nie dyskwalifikują przedmiotowej skargi kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji przez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego. Odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że jeżeli postępowanie w sprawie z powodu bezprzedmiotowości podlega umorzeniu, to oznacza, że sprawa nie jest rozstrzygana co do istoty. Umorzenie postępowania przez organ oznacza bowiem zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy to postępowanie. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Z takim właśnie przypadkiem bezprzedmiotowości z powodu braku przesłanki przedmiotowej mamy do czynienia w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie zainicjowanej podaniem skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania naprawczego zgodnie z art. 50-51 Prawa budowlanego dla wyłączenia z eksploatacji i rozbiórki samowolnie rozbudowanej przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd I instancji zasadnie stwierdził bowiem, że skoro "przepisy prawne odnoszące się do wykonanych robót budowlanych (w okresie 2008 – 2011) nie wymagały pozwolenia na budowę, zgłoszenia, ani też dokonania oceny środowiskowej, co pociągałoby za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, to brak jest w tej sprawie elementu materialnego, sprawy, która może być załatwiona w formie decyzji. Ów element materialny nie pojawił się także po 2011 r., co zobrazował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, i co miało znaczenie w kontekście nakazania organowi I instancji zbadania także tego okresu. (...) Z oględzin wynika, że przedmiotowa stacja bazowa O. nr [...] nie uległa zmianie, istnieje w kształcie konstrukcyjnym wynikającym z udzielonych pozwoleń, w szczególności brak zmian w kontekście nowych anten sektorowych czy też masztów antenowych. Tak więc na tej stacji bazowej po 2011 r. nie wykonano dodatkowych robót budowlanych mogących świadczyć o jej przebudowie czy też rozbudowie". Również zmiana parametrów istniejących anten sektorowych nie powoduje zagrożeń związanych z ochroną środowiska ani konieczności uzyskania decyzji środowiskowych, albowiem zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.), do takich przedsięwzięć nie zaliczają się już instalacje radiokomunikacyjne, w tym taka jak w realiach sprawy. Tym samym, skoro w sprawie nie miały miejsca samowolnie, nielegalnie zrealizowane roboty budowlane (ani w okresie do 2011 r., ani do 2020 r.) to zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na brak sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Natomiast co do zarzutów odnoszących się stacji bazowej telefonii komórkowej innego operatora wskazać należy, że nie mają one związku z przedmiotową sprawą i nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.