II OSK 690/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 491/21 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., VIII SA/Wa 491/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: "WSA") w Warszawie oddalił skargę J.T. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 1 marca 2021 r., znak: DLI-III.7621.28.2020.MM.9, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda Mazowiecki na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("inwestor"),decyzją Nr 1/II/2019 z 7 stycznia 2019 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku od węzła lotnisko na Południowej Obwodnicy Warszawy do obwodnicy Grójca. Odcinek C: od węzła Tarczyn Północ" (bez węzła) do początku obwodnicy Grójca w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S-7. Zadanie 3 - Droga ekspresowa S-7 od km 26+711,23 do km 28+760,71" ("decyzja zrid") i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej w wyroku VIII SA/Wa 491/21 przywołano, że rozpoznając odwołanie od decyzji zrid, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 26 sierpnia 2019 r., znak: DLI-II.4621.12.2019.PMJ.9, uchylił w części w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję zrid. Kolejno wskazano, że postanowieniem z 7 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 923/19 (prawomocnym), WSA w Warszawie odrzucił skargę J.T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 sierpnia 2019 r. J.T. podaniem z 12 czerwca 2020 r. wniósł do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ("Minister") o uchylenie w trybie nadzoru decyzji zrid oraz ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 sierpnia 2019 r. Minister wezwał J.T. do jednoznacznego określenia charakteru prawnego wniesionego podania. W odpowiedzi, w piśmie z 15 lipca 2020 r. J.T. wskazał, iż wnosi o uchylenie decyzji zrid oraz ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, przedstawiając szczegółowe uzasadnienie wniesionego żądania. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 1 marca 2021 r., Minister Rozwoju Pracy i Technologii, na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, ze zm., "K.p.a."), oraz art. 11f ust. 8 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2020, poz. 1363 ze zm., "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu wniosku J.T. o uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 sierpnia 2019 r., odmówił jej uchylenia. Minister wyjaśnił, że wystąpił do inwestora o wypowiedzenie się, czy wyraża zgodę na wnioskowane przez J.T. uchylenie decyzji zrid, inwestor nie wyraził zgody na uchylenie decyzji, o czym poinformował organ naczelny pismem z 5 stycznia 2021 r. Uzasadniając brak zgody, inwestor wskazał w szczególności, że przystąpił już do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś zakres zasadniczych robót budowlanych objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został wykonany w ok. 80%. Inwestor wyjaśnił przy tym, że w najbliższym czasie zostaną ukończone pozostałe roboty budowlane, niezbędne do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie drogi. Ponadto podjął już działania w zakresie ujawnienia w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej. W ocenie Ministra brak zgody inwestora na uchylenie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi o tym, iż nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji ostatecznej, tj. zgody na uchylenie dotychczasowej decyzji strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji zrid. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, bezcelowe jest badanie pozostałych przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a. dotyczących uchylenia decyzji ostatecznej. Minister podkreślił jednocześnie, że do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej muszą natomiast zaistnieć łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 155 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej. Brak zgody inwestora skutkował odmową uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W skardze na w/w decyzję Ministra J.T. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 26 sierpnia 2018 r. oraz decyzji zrid w części i wyrażenie zgody na dostęp z nieruchomości będących jego własnością w miejscowości Podole do drogi S7 i "udzielenie zezwoleń na wybudowanie zjazdów i wjazdów do stacji paliw, które prowadził". Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu naczelnego, że nie mógł on wydać decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego z uwagi na brak zgody inwestora na uchylenie lub zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej. Minister, w ocenie sądu wojewódzkiego, był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, niezależnie od tego, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 155 K.p.a. To spowodowało, że organ ten nie był zobligowany do badania, czy ostateczna decyzja zrid była wadliwa, w szczególności czy doszło do naruszenia przepisów specustawy drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.T. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, któremu – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., "Ppsa") – zarzuca naruszenie: przepisów prawa przez błędną ich wykładnię i zastosowanie. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę naruszył następujące przepisy prawa: 1) art. 7, 9, 77 § 1, 80 i art. 140 oraz art. 155 K.p.a.; 2) art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, bowiem utrzymał w mocy decyzję z 1 marca 2021 r., z uwagi na naruszenie słusznego interesu strony - skarżącego na etapie postępowania administracyjnego przez organ I i II instancji, jak również przez Sąd. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd poprzestał na stwierdzeniu w uzasadnieniu wyroku, że organy działały zgodnie z prawem, co wskazuje na brak analizy prawnej zebranych w sprawie dowodów i tym samym naruszenie przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji w celu uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek skarżącego, został nieprawidłowo zinterpretowany przez organy administracji. Wobec - jego zdaniem - jednoznacznie określonej przez skarżącego treści żądania, organy administracji były uprawnione do weryfikacji ostatecznej decyzji zrid. Rekapitulując przebieg postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie podnosi, że inwestor odmawiając zgody na zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej nie wspomniał, iż nie zapłacił za wywłaszczone działki pod budowę drogi. Przywołano treść art. 155 K.p.a. oraz art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, eksponując potrzebę uwzględnienia faktu naruszenia słusznego interesu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dotychczasowej w przedmiocie wydania decyzji zrid. Kontrola przez sąd decyzji Ministra Pracy, Technologii i Rozwoju utrzymującej w mocy decyzję zrid powinna wykazać zaistniałe naruszenia prawa, a zatem naruszenie słusznego interesu strony poprzez wskazanie, że interes społeczny jest ważniejszy i w konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, nadto powinna być bardziej wnikliwa. W tym postępowaniu zatem, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a istotę zmiany określona na potrzebę "dopuszczenia stacji paliw do drogi S7", nadmieniając iż skarżący "miał pierwotnie inne ustalenia z inwestorem". W uzasadnieniach przedmiotowych decyzji w stanie faktycznym i prawnym nie odniesiono się w ogóle, dlaczego nie uwzględniono słusznego interesu strony skarżącej i dlaczego tych interesów w tych postępowaniach nie traktowano równorzędnie. Skarżący kasacyjnie sformułował także zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w przedmiocie wydania decyzji zrid. Na wyznaczoną w przedmiotowej sprawie rozprawę, w trybie przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095.), nikt się nie zgłosił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego pod względem formalnym ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych najczęściej uniemożliwia sądowi drugiej instancji ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do enumeratywnego wskazania przepisów K.p.a., których wszak sąd wojewódzki nie stosował, skoro przepisy te są adresowane do organów administracji publicznej, nadto nie wskazano, w jaki sposób zarzucane sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 7, 9, 77 § 1, 80 i art. 140 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Po drugie, w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów prawa materialnego nie wskazano, w jaki sposób sąd pierwszej instancji uchybić miał przepisowi art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, (czy został on naruszony przez błędną wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie). Niemniej biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykładni tegoż przepisu w realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej. Niesporne jest, że skarżący wnosił do Ministra o zweryfikowanie w tym trybie ostatecznych decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz decyzji zrid wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego. Trafnie sąd a quo zauważył, że z mocy art. 11f ust. 8 specustawy drogowej (powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 6 "art. 11 ust. 8" nie zaś "art. 11f ust. 8" specustawy drogowej potraktować należy za oczywistą omyłkę sądu a quo, skoro w uprzednich wywodach przywoływano art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, a ponadto w dacie wydawania decyzji, o których mowa w skardze kasacyjnej, art. 11, nie dzielący się wszak na ustępy, już nie obowiązywał – uwaga Sądu) do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 K.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Niesporne jest, co zresztą przywołano w samej skardze kasacyjnej, że inwestor takiej zgody w rozumieniu art. 155 K.p.a. w zw. z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej. Tym samym nie został spełniony zasadniczy wymóg, od którego uzależniona byłaby zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji zrid. Tym samym nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 11f ust. 8 specustawy drogowej. Uwzględniając uprzednie uwagi odnośnie niedostatku sformułowanej skargi kasacyjnej, przyjdzie uznać, że podniesiono zarzut błędnego oddalenia skargi, zatem naruszenia art. 151 Ppsa, który zastosował sąd pierwszej instancji, w zw. z art. 7, 8, 9, 77 §1, 80 i art. 140 K.p.a. Zarzuty naruszenia wskazanych w środku odwoławczym przepisów K.p.a. strona wnosząca go formułuje względem przede wszystkim decyzji wydanym w postępowaniu głównym, zakończonym decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju. Te okoliczności skarżący mógłby podnosić w postępowaniu sądowym ze skargi na tę właśnie decyzję, rzecz w tym, że jego skarga została prawomocnie odrzucona postanowieniem VIII SA/Wa 923/19, jak wynika z dostępnych dla Sądu danych – z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, a zażalenie na to postanowienie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r., II OZ 536/20. Skoro zatem skarżący z powodu własnych uchybień nie skorzystał z dostępnego prawem trybu sądowej kontroli decyzji wydanych w przedmiocie zrid, a wystąpił o ich zmianę w trybie art. 155 K.p.a., musi uwzględnić, że z przepisu art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, wolą ustawodawcy jest, aby jedyną stroną, która może wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji zrid – jest inwestor. Skoro w sprawie niesporne jest, że takiej zgody inwestor nie wyraził, trafnie sąd wojewódzki oddalił skargę. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargę kasacyjną.