II OSK 694/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. G.1 i A. W., K. B., P. G., A. R. i J. R, A. K. i Ł. K., B. M., R. C. i S. K.1, M. K.1, M. H. i A. H., M. L. i J. L., J. Ł. i M. M., E. R. i M. R, A. J.1 i B. J., M. S.1 i A. S., A. T. i P. T.1, G. B. i A. B.1, A. C., P. S. i M. S.2, W. K.1 i M. K.2, M. G.2, W. C. i M. C.1, P. N. i M. W., M. S.3 i M. S.4, A. B.2 i L. K., J. K. i S. K.2, Z. S., W. K.2, P. P. i E. P., M. Z., A. J.2 i S. J., S. W. i K. L., J. T. i W. T., P. T.2, R. W., W. Z., J. C. i M. C.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 535/24 w sprawie ze skarg M. G.1 i A. W., K. B., P. G., A. R. i J. R, A. K. i Ł. K., B. M., R. C. i S. K.1, M. K.1, M. H. i A. H., M. L. i J. L., J. Ł. i M. M., E. R. i P. R, A. J.1 i B. J., M. S.1 i A. S., A. T. i P. T.1, G. B. i A. B.1, A. C., P. S. i M. S.2, W. K.1 i M. K.2, M. G.2, W. C. i M. C.1, P. N. i M. W., M. S.3 i M. S.4, A. B.2 i L. K., J. K. i S. K.2, Z. S., W. K.2, P. P. i E. P., M. Z., A. J.2 i S. J., S. W. i K. L., M. J., J. T. i W. T., P. T.2, R. W., W. Z., J. C. i M. C.2 na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 23 listopada 2023 r., nr 778/LXXII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 28 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 535/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skarg M. G.1 i A. W., K. B., P. G., A. R. i J. R, A. K. i Ł. K., B. M., R. C. i S. K.1, M. K.1, M. H. i A. H., M. L. i J. L., J. Ł. i M. M., E. R. i M. R, A. J.1 i B. J., M. S.1 i A. S., A. T. i P. T.1, G. B. i A. B.1, A. C., P. S. i M. S.2, W. K.1 i M. K.2, M. G.2, W. C. i M. C.1, P. N. i M. W., M. S.3 i M. S.4, A. B.2 i L. K., J. K. i S. K.2, Z. S., W. K.2, P. P. i E. P., M. Z., A. J.2 i S. J., S. W. i K. L., M. J., J. T. i W. T., P. T.2, R. W., W. Z., J. C. i M. C.2 (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z 23 listopada 2023 r. nr 778/LXXII/2023 (dalej: uchwała, studium) w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargi. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Czerwonak (dalej: Rada, organ) uchwaliła 23 listopada 2023 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak. W skardze, zarzucono uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: nowelizacja) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego polegające na nieuwzględnieniu przez organ prawa własności przysługującego skarżącym i związanego z nim prawa do korzystania z rzeczy i realizacji zamierzeń inwestycyjnych, a w konsekwencji nieuzasadnionej, nieproporcjonalnej i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących z powodu przeznaczenia ich nieruchomości w studium pod tereny o funkcji rolniczej (oznaczone symbolem R), co w istocie spowodowało wprowadzenie zakazu zabudowy tego terenu, który to zakaz staje się wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego dla tego terenu; 2) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez całkowite zignorowanie oceny prawnej sformułowanej w prawomocnych wyrokach sądowych: wyroku NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2845/12 i wyroku WSA w Poznaniu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14 oraz podjęcie uchwały w sprawie studium o treści, która w części dotyczącej nieruchomości skarżących powiela ustalenia studium Gminy Czerwonak z 2010 r. przyjętego uchwałą Rady z 16 września 2010 r. nr 406/LVIIX/2010 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak (dalej: zmiana studium z 2010 r.), które z uwagi na ustalenia odnoszące się do nieruchomości skarżących, stanowiące przejaw naruszenia przez gminę władztwa planistycznego - zostało prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej uchwała ta obejmuje nieruchomości skarżących, a więc w części w jakiej studium zostało zaskarżone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA w Poznaniu we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zauważono, że przepisy dotyczące uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy utraciły moc z dniem 24 września 2023 r. w związku z wejściem w życie nowelizacji. Dalej, że stosownie do art. 65 ust. 1 nowelizacji studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Zatem zaskarżona uchwała jeszcze obowiązuje, a przyjęte w niej rozwiązania mogą być przedmiotem kontroli sądowej. Wyjaśniono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dalej, że nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Następnie wskazano, że skarżący są właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości położonych na terenie gminy C. tj.: działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podano, że w zaskarżonym studium, w ramach przyjętych w nim kierunków zagospodarowania przestrzennego (część III.), działki te zostały ujęte jako tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, na których dopuszczona jest zabudowa, ale o ograniczonej intensywności oraz adekwatnym do szczególnej specyfiki terenu charakterze czy funkcji (ppkt 2.2.2). Przy tym zostały one oznaczone jako R – tereny rolnicze. 1. Kierunek rozwoju: a. funkcja wiodąca – tereny rolnicze – grunty orne, użytki zielone i sady oraz wszelkiego rodzaju inne uprawy i hodowla zwierząt zaliczana do działów produkcji rolnej w przepisach odrębnych; b. funkcja uzupełniająca – dolesienia, sadownictwo. 2. Dopuszcza się przebudowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków. 3. Dopuszcza się lokalizowanie zabudowy związanej z działalnością rolniczą jedynie w uzasadnionych przypadkach. Jej zakres i formę określą i uszczegółowią miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. 4. W przypadku lokalizacji nowej zabudowy, procent powierzchni biologicznie czynnej nie powinien być mniejszy niż 80% powierzchni działki, a powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 10% powierzchni działki. Zaznaczono, że w ocenie skarżących ostatnio przywołane postanowienia skarżonej uchwały tj. przewidziane w nich przeznaczenie ich działek jest inne niż przeznaczenie wprowadzone w poprzednio obowiązującym studium przyjętym uchwałą Rady z 14 czerwca 2000 r. nr 173/XXVIII/2000 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak (dalej: studium z 2000 r.), gdzie działki te ujęte były jako tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej (symbol M2). Wobec powyższego uznano, że skarżący mają legitymację do wniesienia skargi. Sąd wojewódzki uwzględniając art. 65 ust. 2 pkt 1 nowelizacji - stwierdził, że w toku przeprowadzonej procedury uchwalania studium nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania tego aktu. Nie dopatrzono się także naruszenia właściwości organów. W ocenie WSA w Poznaniu sądowa kontrola uchwały nie wykazała również naruszenia zasad sporządzania studium. Po pierwsze, w kwestii oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2845/12, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14, w którym kontroli poddano studium z 2010 r. – wyjaśniono, że z perspektywy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) nie zachodzi w tym przypadku tożsamość sprawy. Podano, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest zmiana studium z 2000 r., lecz uchwalenie nowego. Dodatkowo zauważono, że od wydania powyższych wyroków do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały miały miejsce istotne zmiany w prawodawstwie, a przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania, kwestionowane w skardze, znacząco różnią się od tych, które zostały w tych orzeczeniach ocenione negatywnie. Odnośnie zmian w obowiązującym stanie prawnym zwrócono uwagę na wprowadzony 18 listopada 2015 r. do art. 10 u.p.z.p. – na mocy art. 41 pkt 1-3 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) – obowiązek uwzględnienia w studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę i wprowadzonych jednocześnie przez prawodawcę regulacji dotyczących możliwości sytuowania nowej zabudowy. Dalej, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Wyjaśniono, że ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12, powtórzona następnie w wyroku NSA z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2845/12, jak również ocena prawna przedstawiona w wyroku WSA w Poznaniu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14, odnoszą się bezpośrednio do problemu ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości przez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy - wspomniana nowelizacja przyczynia się do ich dezaktualizacji. Ponadto zaznaczono, że w orzeczeniach tych krytycznie oceniono nie tyle samo objęcie w ramach przyjętej wówczas zmiany studium z 2000 r. określonych działek strefą rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lecz równoczesne wprowadzenie w tym względzie bezwzględnego zakazu zabudowy. Podano, że wprowadzone zakazy zabudowy danych terenów i nakaz zachowania określonych obszarów w rolniczym zagospodarowaniu nie znajduje ustawowego umocowania ze względu na formy ochrony przyrody znajdujące się na tych terenach. Wyjaśniono, że w granicach Gminy C. i jej okolicach ustanowione były obszary ochronne: Obszar Chronionego Krajobrazu "Łąki Annowskie" i Park Krajobrazowy Puszcza Zielonka, jednak w żadnym z przepisów obowiązujących dla tych form ochrony przyrody, ustawodawca nie dopuścił tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy. Następnie wskazano, że w nowym studium nie wprowadzono bezwzględnego zakazu zabudowy, przez co wspomnianej oceny prawnej nie można odnieść do nowo ukształtowanej sytuacji prawnej. Przechodząc do drugiego spornego w sprawie zagadnienia, a więc nadużycia władztwa planistycznego, sąd wojewódzki nie podzielił podniesionych w tym względzie zarzutów. W ocenie sądu pierwszej instancji wprowadzone w zaskarżonym studium ograniczenia w możliwości zabudowy na gruntach rolnych - R, a sprowadzające się do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia pod grunty orne i tak dotąd wykorzystywanych, wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i zostało przekonująco uzasadnione jako konieczne z uwagi na potrzebę ochrony zwartych obszarów gruntów ornych. Podniesiono, że w skarżonym studium, w części objętej skargą, dokonano wyważenia nie tylko wartości wynikających z akcentowanych przez skarżących art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p., takich jak dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu, czy stan prawny gruntów, lecz także dalszych wartości chronionych choćby w art. 10 ust. 1 pkt 2, pkt 3, czy pkt 7 u.p.z.p., takich jak stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony, stan środowiska oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, czy potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Po pierwsze - za przyjętymi rozwiązaniami przemawiała ochrona gruntów rolnych i zachowanie ich rolniczego charakteru, a także uniemożliwienie ich zabudowy prowadzącej do niekontrolowanej urbanizacji. Podano, że jednostka osadnicza, czyli obecna wieś A., zlokalizowana jest poza obszarem działek skarżących. Po drugie - za zasadne uznano kierowanie się przez Gminę sporządzonym na potrzeby zaskarżonego studium bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę oparto się o analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i prognozy demograficzne oraz możliwości finansowe gminy, co w sprawie nie jest podważane. W ocenie sądu wojewódzkiego opierając się na sporządzonym bilansie Rada trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy C., gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 10, czy nawet 20 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem WSA w Poznaniu skarżący prawidłowo dostrzegli, że bilans w perspektywie 30-letniej – z uwzględnieniem niepewności procesów rozwojowych (art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. - zwiększenie wyników analiz nie więcej niż o 30%) – wskazuje na potrzebę wyznaczenia nowych obszarów pod zabudowę mieszkaniową. W tej kwestii wyjaśniono m.in., że perspektywa 30-letnia nie może mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego studium z tego względu, że zgodnie z art. 65 ust. 1 nowelizacji studium utraci moc najpóźniej 31 grudnia 2025 r., a więc na długo przed tym zanim owa perspektywa będzie mogła nabrać realnych kształtów. Po trzecie - projekt studium był przedmiotem uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: RDOŚ), co następowało - aż do ostatniego uzgodnienia - z negatywnymi skutkami. W szczególności podano, że działki skarżących położone są w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Wskazano, że RDOŚ akcentował m.in. konieczność zweryfikowania ustaleń projektu studium tak, by były one zgodne z zapisami rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2005 r., nr 4/05, w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 18 kwietnia 2005 r. Nr 49, poz. 5150; dalej: rozporządzenie), poprzez dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy i pozostawienia otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych. W drodze milczącego załatwienia sprawy RDOŚ uzgodnił ostateczny projekt studium pozytywnie. Sąd wojewódzki nie podzielił jednocześnie zarzutów skarżących wskazujących na nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie ich prawa własności. Podano, że skarżący nadal mogą korzystać ze swego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wyjaśniono, że działki skarżących stanowiły i nadal stanowią działki rolne. Dalej, że brak jest podstaw do stwierdzenia by po stronie skarżących powstała jakakolwiek prawnie chroniona ekspektatywa, wyrażająca się w możliwości przeznaczenia ich działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie sądu wojewódzkiego zmiana dotychczasowego kierunku w polityce przestrzennej Gminy jest usprawiedliwiona i uzasadniona. Skargi kasacyjne w jednym piśmie procesowym od powyższego wyroku złożyli skarżący za wyjątkiem M. J., natomiast w miejsce skarżącego P. R. do postępowania wstąpił spadkobierca – M. R. (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 7 i 8, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 1 i 2 pkt 1 nowelizacji w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i błędne uznanie, że wprowadzone w zaskarżonym studium ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących jest uzasadnione i zostało wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności; 2) art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 2 pkt 1 a) i b), art. 10 ust. 5 pkt 1-6, art. 10 ust. 7 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 1 i 2 pkt 1 nowelizacji w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i błędne uznanie, że wprowadzone w zaskarżonym studium ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących jest uzasadnione sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę; 3) art. 7 rozporządzenia nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na jego niezastosowaniu i w efekcie pominięcie, że plan ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka nie zakazuje lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na nieruchomościach skarżących (strefa F2 otuliny) a wręcz przeciwnie - przepis ten zawiera szereg postanowień odnoszących się do warunków, na jakich wolno tego rodzaju zabudowę lokalizować w tej strefie; 4) art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne uznanie, że Rada uchwalając zaskarżone studium nie dopuściła się obejścia art. 153 p.p.s.a., bo przez dopuszczenie w drodze wyjątku zabudowy związanej z działalnością rolniczą zaskarżone studium różni się od unieważnionego studium z 2010 r. (sąd nie dostrzegł, że tak zredagowany wyjątek narusza zawarte w art. 2 Konstytucji RP wymogi przyzwoitej legislacji - nie zastosował art. 2 Konstytucji RP), a w konsekwencji, uznanie, że Gmina nie dopuściła się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przywołanych przepisach Konstytucji RP; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do wydania przez sąd wyroku stwierdzającego nieważność studium w zaskarżonym zakresie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej uchwała ta obejmuje nieruchomości skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne uznanie, że Rada uchwalając zaskarżone studium nie dopuściła się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zdaniem NSA odniesienie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności do normy art. 153 p.p.s.a. nie jest trafnym rozumowaniem w niniejszej sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kluczowe w kontekście tego zarzutu jest pojęcie "w sprawie". Art. 1 p.p.s.a. zawiera definicję sprawy administracyjnej, a akt objęty tą sprawą ma właśnie taki charakter i pozostaje w kognicji sądów administracyjnych, co bezspornie wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy. Jednakże sprawą administracyjną w niniejszym postępowaniu jest studium, które zostało zainicjowane uchwałą z 26 czerwca 2014 r. nr 400/XLVIII/2014 o przystąpieniu do jego sporządzenia. Przedmiotem tej uchwały nie jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak, przyjętego uprzednio uchwałą z 14 czerwca 2000 r., nr 173/XXVIII/2000, lecz uchwalenie dla Gminy Czerwonak nowego studium, w nowych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych. Oddziaływanie normy art. 153 p.p.s.a. obejmowało zatem jedynie te postępowania sądowoadministracyjne i planistyczne, które toczyły się w ramach tamtej sprawy materialnej tj. zmiany studium z 16 września 2010 r. nr 406/LVII/2010. Znajduje to potwierdzenie w wyrokach NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12, z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2845/12, jak również w wyroku WSA w Poznaniu z 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 585/14. Proponowany przez skarżących kasacyjnie szeroki zakres stosowania art. 153 p.p.s.a. nie znajduje oparcia w przepisach procesowych i tym samym nie mógł zostać naruszony. Jako adekwatnym natomiast przepisem, który mógłby zostać postawiony to art. 170 p.p.s.a., wedle którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (vide wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt III FSK 874/23). Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w przywołanych wyrokach sądów administracyjnych jest o tyle wiążąca w tej sprawie, o ile w obecnym studium znalazłby się analogiczny zapis jak w owej zmianie poprzedniego studium, przy obowiązywaniu tożsamych norm prawnych. Niemniej, jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu, od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały miały miejsce istotne zmiany w prawie i tym samym zdezaktualizowały się oceny prawne w cytowanych wyrokach. Mianowicie trzeba zwrócić uwagę na przepis wprowadzony z dniem 18 listopada 2015 r. do art. 10 u.p.z.p. – na mocy art. 41 pkt 1-3 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777). Zgodnie z dodanym w art. 10 - ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. wyroki NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1548/21, z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 627/20). Jako nie poddający się kontroli należało uznać zarzut naruszenia art. 7 rozporządzenia nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Przywołany artykuł zawiera w tabeli obejmującej 37 pozycji, ustalenia dla uchwalanych studiów uwarunkowań, które obejmują obszar tego parku krajobrazowego. Analiza tej tabeli wskazuje na różnoraki kierunek tych wskazań, różne jednostki do których te zalecenia są adresowane. Przytoczenie całego przepisu, bez dokładnego sprecyzowania zaleceń (przypomnieć trzeba, że teren zaskarżony znajduje się w strefie F2 otuliny parku krajobrazowego), które zostały zakwestionowane przez skarżących kasacyjnie, czyni ten zarzut ogólnym. Wskazany art. 7 rozporządzenia wprowadza ustalenia m. in. do studiów, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, które egzemplifikuje tabela. Niemniej osią tego zarzutu jest argument, że plan ochrony parku nie wprowadza zakazu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Rację mają skarżący kasacyjnie, że przepisy rozporządzenia nie wprowadzają zakazu zabudowy w jednostce F2, ale jednocześnie preferują rolnicze zachowanie tych terenów, co pozostaje w zgodzie ze studium. Przy tym stanowisko skarżących, że wyłączenie zabudowy powodowane ochroną gruntów rolnych i leśnych jest bezprzedmiotowe, gdyż działki skarżących są gruntami o najniższych klasach bonitacyjnych (RIV-RVI) nie jest trafne. Rozporządzenie bowiem nie uzależnia zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru od klasy bonitacyjnej gruntu dla strefy F2. Takie kryterium wprowadza natomiast ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej jako: u.o.g.r.l.). W tym wypadku zachowanie charakteru rolniczego terenu powodowane nie jest ochroną gruntów rolnych i leśnych, lecz formą ochrony przyrody tj. lokalizacją parku krajobrazowego. Poza wszystkim projekt studium był przedmiotem uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska w zakresie ustaleń tego studium bowiem obejmuje on obszar parku krajobrazowego i jego otuliny - na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej: o.p.). Próba wprowadzenia tamże zabudowy skutkowała odmową uzgodnienia. RDOŚ w Poznaniu akcentował m.in. konieczność zweryfikowania ustaleń projektu studium tak, by były one zgodne z zapisami rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2005 r., nr 4/05, w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka poprzez dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo-leśnego charakteru terenów strefy i pozostawienia otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych. W drodze milczącego załatwienia sprawy RDOŚ w Poznaniu uzgodnił ostateczny projekt studium pozytywnie o treści kwestionowanej przez skarżących. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający projekt uchwały. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie (vide wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15 i z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1993/14). Uzgodnienie projektu planu miejscowego z innym, wskazanym w przepisach organem (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.), w odróżnieniu od opinii (art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.) jest wiążące dla organu przy tworzeniu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 254/10, wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Tym samym w przypadku uchwalenia przez radę gminy czy to studium, czy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2024/12). Kwestią natomiast zasadniczą było stwierdzenie, czy konstytucyjne zasady ochrony prawa własności nie stały w kolizji z przyjętym w studium kierunkiem przeznaczenia spornych terenów. Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają wyrażone w art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP zasady jej ochrony, w tym zasadę równej ochrony prawnej i zakaz naruszania istoty prawa własności, a także zasadę proporcjonalności i wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jedocześnie z ustaleń poprzedniego studium strona nie może wywodzić, że tożsame ustalenia mają obowiązywać w nowym studium. Takowe podejście godzi w istotę planowania. Niewątpliwie w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), niemniej nie determinuje ono nowego przeznaczenia, jeśli wystąpią inne uwarunkowania, z którymi pozostaje w kolizji. Takim uwarunkowaniem była zmiana u.p.z.p. i wprowadzenie obowiązku sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Kluczowe było ustalenie na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Następnie ustalenie chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy oraz chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż w granicach jednostki osadniczej. Wartość zsumowanych terenów objętych analizą chłonności tj. terenów o wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (działki skarżących położone są poza takim terenem) i objętych takim przeznaczeniem w planach miejscowych, musi być mniejsza od wyznaczonej wartości zapotrzebowania na nową zabudowę, aby możliwe było ustalenie w studium dodatkowych terenów pod zabudowę. Algorytm ten ma na celu racjonalną gospodarkę gminy w ustalaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę, aby była ona spójna z zapotrzebowaniem występującym na terenie gminy. Wszak przeznaczenie terenów pod zabudowę wiąże się z nałożeniem na gminę szeregu obowiązków, związanych choćby z zaplanowaniem budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej na etapie uchwalenia planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.) i ostatecznie ich realizacją (art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). O tym zaś decyduje gmina w ramach władztwa planistycznego, ale przy zastosowaniu zobiektywizowanych kryteriów (sporządzony bilans), nie zaś oczekiwań jej mieszkańców lub inwestorów. Temu służyła wprowadzona zmiana do u.p.z.p. na mocy art. 41 pkt 1-3 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Jednocześnie określając zapotrzebowanie na nową zabudowę bierze się pod uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat oraz niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Ustawa wprowadziła dowolność ustalenia perspektywy czasowej, ograniczając ją jednak do 30 lat. Oznacza to, że miernikiem tego zapotrzebowania może być krótszy przedział czasowy, niż maksymalny przewidziany w u.p.z.p., a w tym przedziale, tj. 20 lat obliczenia w bilansie wskazują, że wynikająca ze zwartych struktur osadniczych oraz przewidziana w planach miejscowych zabudowa zaspokoi potrzeby zabudowy mieszkaniowej w gminie. Jedynie w perspektywie 30 lat, zwiększając o 30% (art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) zapotrzebowanie gminy będzie większe niż stwierdzona chłonność zabudowy. Bilans zatem wskazuje, że jedynie tak odległy przedział czasowy w rozwoju gminy (30 lat) będzie ewentualnie wymagał zwiększenia powierzchni terenów pod zabudowę, przy zastosowaniu wskaźnika 30%. Tymczasem akty planistyczne, takie jak studia planowane są z reguły na kilkanaście lat, bowiem zmiany zarówno w przepisach, jak i rozwoju ekonomicznym i społecznym są na tyle dynamiczne, że wymuszają szybsze zmiany. Poza wszystkim, co słusznie podniósł sąd wojewódzki charakter studiów jako aktów planistycznych podlega wygaszeniu. Perspektywa 30-letnia nie może mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego studium z tego względu, że zgodnie z przywołanym już art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej studium to utraci moc najpóźniej 31 grudnia 2025 r. (obecnie przedłużono do 30 czerwca 2026 r.), a więc na długo przed tym zanim owa perspektywa będzie mogła nabrać jakichkolwiek realnych kształtów. W konsekwencji wnioski bilansu determinowały ustalenia studium, w tym także terenu działek skarżących. Innymi słowy poza już stwierdzonymi obszarami zwartej zabudowy albo przewidzianej w planach miejscowych, nie występują przesłanki, aby wyznaczać dodatkowe tereny pod zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji jako kluczowa dla kierunków wyznaczonych w studium była norma art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p.(bilans terenów pod zabudowę), jak również uzgodnienie organu ochrony przyrody, ale także art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem dotychczasowy stan zagospodarowania także został uwzględniony. Tereny te bowiem nie są zabudowane. Działki co prawda zostały wydzielone pod zabudowę mieszkaniową, ale na podstawie kierunku wynikającego ze studium, nie zaś norm planu zagospodarowania przestrzennego. Kluczowa okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej podziału geodezyjnego gruntów i ich nieprzydatności dla gospodarki rolnej, nie może zostać uwzględniona. Oznacza to, że stan prawny gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p.) nie może determinować kierunków rozwoju gminy, jeżeli inne uwarunkowania prawne wykluczają oczekiwane przeznaczenie. Jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności studium. Otóż jak już wypowiedział się NSA w wyroku z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2845/12 w sprawach ze skarg na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego możliwe są trzy rodzaje rozstrzygnięć, z których dwa zostały uregulowane w art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś trzeci w art. 94 ust. 2 u.s.g. W związku z tym, że w momencie orzekania przez Sąd wojewódzki upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały możliwe były dwa rozstrzygnięcia: orzeczenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.) bądź orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem ( art. 94 ust. 2 u.s.g.). Z tego względu nie ma mowy o stwierdzeniu nieważności studium z racji daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Poza wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do podważenia stanowiska sądu wojewódzkiego o zgodności studium z przepisami prawa, co dodatkowo prowadzi do wniosku, że zasadnie WSA w Poznaniu nie zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, NSA skargi kasacyjne oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA orzekał na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.