II OSK 695/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 374/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...]maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 374/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydent Miasta Ś. z dnia [...] marca 2008 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. przebudowa stacji bazowej P. C. NR [...], polegającego na wymianie istniejących sześciu anten sektorowych na trzy anteny sektorowe GSM 1800 i trzy anteny GSM 900/UMTS oraz wymianie jednej anteny radiolinii, posadowionych na "wieży ciśnień", zlokalizowanej na dz. nr [...], [...], obręb [...], w Ś. przy ul. N. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. 1. Prezydent Miasta Ś. umarzając wymienione wyżej postępowanie podniósł, że w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem, przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Rozporządzenie to nie zawierało przepisów przejściowych, wobec czego należy je stosować także do postępowań wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed tym dniem. Zgodnie z nowymi przepisami przedmiotowa budowa nie kwalifikuje się już do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem do realizacji inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. W związku z powyższym, wniosek o jej wydanie stał się bezprzedmiotowy, a zatem postępowanie winno zostać umorzone. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie O. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniesiono, że kierując się interesem społecznym (obroną zdrowia i życia ludności, w tym szczególnie dzieci, środowiska, Konstytucji, zachowania wartości mieszkań należących do mieszkańców miasta Ś.), Stowarzyszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 28, 29 i art. 154 § 1 K.p.a. oraz § 4 pkt 1 Regulaminu (statutu) nr [...] Stowarzyszenia O. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe przedsięwzięcie w dacie złożenia wniosku było zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), dla których wymagane było sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zatem zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska wymagało uzyskania decyzji właściwego organu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Jednakże w związku z nowelizacją tego rozporządzenia, od dnia 31 sierpnia 2007 r., przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się już do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest wymagane. Wobec powyższego nie jest także wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. 4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie O. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2, art. 8 ust. 2, art. 39, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 3, art. 68 ust. 4 oraz art. 74 ust. 1, 2, 3 i 4 Konstytucji RP, art. 28, 29 i art. 154 § 1 K.p.a. oraz art. 143 i 144 K.c. Strona skarżąca podkreśliła, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, a ponadto zlokalizowana ma być wśród licznych placówek szkolno-wychowawczych. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia dzieci i młodzież powinny być szczególnie chronione przed szkodliwym wpływem promieniowania elektromagnetycznego. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że parametry przedmiotowej inwestycji nie kwalifikują jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., a tym samym nie jest w jej przypadku wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sąd podzielił pogląd organów administracji publicznej, że skoro rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. nie zawiera przepisów przejściowych, to jego przepisy winny znaleźć zastosowanie także w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć, wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jego wejścia w życie. W tak określonych warunkach prawnych należało, zdaniem Sądu, uznać, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał przepis prawa, który nakładałby obowiązek wydania decyzji o środowiskowych warunkach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organy administracji publicznej nie miały zatem legalnej zdolności do merytorycznego orzekania. Prawidłowe było zatem umorzenie postępowania w sprawie, a ustawodawca przewidział taki sposób zakończenia sprawy administracyjnej w przepisie art. 104 § 2 K.p.a. 7. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie O. złożyło skargę kasacyjną – uzupełnioną pismem procesowym (bez daty), domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, gdyż wymienione wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania błędnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż organy I i II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie nie podjęły stosownych działań, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględniły interesu lokalnej społeczności i słusznego interesu obywateli, co stanowi naruszenie art. 7 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ II instancji rozstrzygając sprawę nie odniósł się do powyższych zarzutów strony skarżącej, jak też do zarzutów współwłaścicieli działki nr 86, zamieszkałych w posadowionym na tej działce budynku mieszkalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił faktu, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego – co stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że organy administracyjne obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych nie poczynionych samodzielnie, lecz w oparciu o ustalenia dokonane przez autora "Klasyfikacji przedsięwzięcia". Podczas gdy miały one obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem powinny były one podjąć stosowne działania, między innymi przeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego. Ponadto organy obu instancji konkretyzując w niniejszej sprawie administracyjnej generalne i abstrakcyjne normy prawne zawarte w § 1 pkt 1a i pkt 2a rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. naruszyły art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie ustaliły samodzielnie faktów mających istotne znaczenie dla sprawy, a tym samym nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Konsekwencją naruszenia przez organy obu instancji art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. było naruszenie art. 80 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej w wyniku powyższych uchybień organu odwoławczego i organu I instancji, nastąpiło naruszenie przez te organy art. 107 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. 1. Na wstępie należy zwrócić uwagę na wadliwe sformułowanie zarzutu w części odnoszącej się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisów tych Sąd nie mógł naruszyć już tylko z tej przyczyny, że wymieniona wyżej ustawa – jak sama jej nazwa wskazuje – nie ma zastosowania w postępowaniu sądowym. Błąd ten został częściowo naprawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym uchybienia w tym zakresie przypisano organom administracyjnym, a sądowi zarzucono, że nie wziął ich pod uwagę. Ponieważ w zarzucie – obok przepisów K.p.a. – wskazano również jako naruszony art. 151 P.p.s.a., pozwoliło to sądowi II instancji na merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej. 2. Z jej uzasadnienia, jak i z poprzednich pism składanych przez Stowarzyszenie zdaje się wynikać, że skarżący nie ma świadomości co do tego, co jest przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Występując o zgodę na realizację przedsięwzięcia inwestor określa na czym ono ma polegać. Stąd też stan faktyczny sprawy, będący podstawą rozstrzygnięcia właściwego organu, wyznacza treść wniosku inwestora. Wyłącznie na jego podstawie organ ocenia czy planowane przedsięwzięcie mieści się w Katalogu wyczerpująco określonym w paragrafie 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ustalając więc czy w sprawie wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie prowadzi postępowania dowodowego na okoliczności powołane przez Stowarzyszenie, tj. zagrożenia dla życia mieszkańców i środowiska. Bezskutecznie próbował wyjaśnić to skarżącemu Sąd I instancji, w końcowej części uzasadnienia. 3. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 105 K.p.a. w związku ze znowelizowanym z dniem 31 sierpnia 2007 r. § 2 cytowanego rozporządzenia wykonawczego. Kontrola sądu administracyjnego sprowadzała się w tej sytuacji przede wszystkim do oceny zasadności przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie nie wymagało (po zmianie przepisu) wydania decyzji o którą wcześniej wystąpiono – co czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym. Ocenie tej Sąd dał wyraz na s. 9 i 10 uzasadnienia wyroku, podzielając pogląd, że planowane przedsięwzięcie "... nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 jak również § 3 cyt. rozporządzenia, a tym samym sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest wymagane". W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby zakwestionowania tej oceny, ograniczając się do cytowania przepisów postępowania administracyjnego i przytaczaniu okoliczności, które dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie miały żadnego znaczenia (ewentualna degradacja środowiska, zagrożenie zdrowia ludności itp.). W tej sytuacji, jak już wyżej stwierdzono bezzasadność tej skargi jest oczywista. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.