II OSK 700/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1720/20 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz T. S. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. IV SA/Wa 1720/20 oddalił skargę T. S. (dalej skarżący) na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. 2. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego wyroku, przedstawia się następująco: 2.1. Wnioskiem z 1 lutego 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został uzasadniony zamiarem wykonywania pracy. 2.2. Pismem z 29 maja 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej Kpa), do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych wniosku poprzez: (-) uzupełnienie wniosku w częściach: A4, A14, CVI oraz E (czytelny podpis pełnym imieniem i nazwiskiem); (-) okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży; (-) dostarczenie informacji starosty (kopii wraz z oryginałem do wglądu) właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca (a gdy specyfika pracy nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania pracodawcy) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy, lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku - w przypadku spełnienia jednego z warunków określonych w art. 114 ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz.2206 ze zm.; dalej uoc) będącego podstawą do zwolnienia z obowiązku dostarczenia informacji starosty - dokumentów potwierdzających spełnienie ww. warunków; (-) dostarczenie załącznika nr 1 o pobyt czasowy kompletnie wypełnionego i podpisanego przez pracodawcę (czytelnym, pełnym imieniem i nazwiskiem) lub w przypadku podpisu na str. 4 załącznika przez osobę upoważnioną do reprezentowania pracodawcy, dostarczenie również kopii wraz z okazaniem do wglądu oryginału stosownego upoważnienia do reprezentowania pracodawcy. Pismo zostało skutecznie doręczone 20 czerwca 2018 r. 2.3. W dniu 25 czerwca 2018 r. skarżący stawił się w siedzibie organu I instancji, uzupełnił formularz wniosku oraz okazał do wglądu ważny dokument podróży. 2.4. Pismem z 3 września 2018 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku o zezwolenie bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braków formalnych poprzez nieprzedłożenie: 1) informacji starosty, 2) załącznika nr 1 do wniosku, wypełnionego i podpisanego przez pracodawcę - w zakreślonym dla dokonania tej czynności terminie, który bezskutecznie upłynął 27 czerwca 2018 r. 2.5. W dniu 4 października 2018 r. skarżący wniósł do Wojewody Mazowieckiego o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie, wyjaśniając, że wielokrotnie bezskutecznie zwracał się do pracodawcy o to, aby uzyskać wymaganą informację starosty oraz aby podpisał załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia. Dokumentację tę skarżący uzyskał dopiero 1 października 2018 r. Skarżący nie dysponował żadnymi środkami pozwalającymi na wcześniejsze wyegzekwowanie brakującej dokumentacji od pracodawcy. Jednocześnie, wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu skarżący przedłożył żądaną informację starosty wydaną 5 września 2018 r. przez Urząd Pracy m. st. Warszawy oraz załącznik nr 1 do wniosku, wypełniony i podpisany przez pracodawcę 1 października 2018 r. 2.6. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 18 października 2018 r. odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, stwierdzając, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione przesłanki z art. 58 § 1 i § 2 Kpa. Skarżący nie wskazał bowiem żadnych okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż nie miał on możliwości uzupełnienia stwierdzonych braków wniosku w zakreślonym terminie. 2.7. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ww. postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy. postanowienie organu I instancji. Jak stwierdził organ odwoławczy złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stanowi konsekwencję dobrowolnego porozumienia, zawartego pomiędzy cudzoziemcem, a konkretnym pracodawcą, który wyraża wolę jego zatrudnienia. Zatem sytuacja braku właściwej współpracy z pracodawcą, w kwestii terminowego uzupełnienia braków formalnych wniosku, w opinii organu odwoławczego ma charakter subiektywny i nie stanowi okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W swoim dobrze rozumianym interesie Skarżący winien był, w porozumieniu z pracodawcą, odpowiednio wcześniej zadbać o skompletowanie niezbędnych dokumentów, przedkładając je wraz z wnioskiem o zezwolenie. 2.8. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa Urzędu, podnosząc naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, art 8 §1 i 2 Kpa, art. 12 Kpa, art. 35 § 1 i § 3 Kpa, art. 107 § 3 Kpa, art. 8 w zw. z art. 11 Kpa oraz 58 § 1 Kpa. 2.9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. powyższą skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie wymagań formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z art. 106 ust.1a uoc wynika, iż cudzoziemiec ubiegający się m.in. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego załącznik wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy. W przypadku podmiotu powierzającego wykonywanie pracy będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1a pkt 3, składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu (art.106 ust.1b uoc). Natomiast z art. 114 ust.1 pkt 3 uoc wynika, że jednym z warunków udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest to, aby podmiot powierzający wykonywanie pracy nie miał możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Stosownie do art. 117 pkt 2 lit. c uoc poza przypadkami, o których mowa w art. 100, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemcowi odmawia się, gdy cudzoziemiec nie spełnia wymagań podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi określonych w informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych tego podmiotu. W świetle jednoznacznego brzmienia art. 125 ust. 3 uoc, żądanie przedłożenia przez skarżącego informacji starosty w trybie art. 64 § 2 Kpa było zatem niedopuszczalne. Nieprzedłożenie w/w dokumentu przez skarżącego na tym etapie sprawy nie mogło zatem prowadzić do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Jednak skarżący uchybił wyznaczonemu w trybie art. 64 § 2 Kpa siedmiodniowemu terminowi do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, który to upłynął 27 czerwca 2018 r., w odniesieniu do załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego przez pracodawcę, który to dokument został przedłożony wojewodzie dopiero wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tj. 4 października 2018 r. Pominięcie przez stronę uzupełnienia choćby jednego z w/w braków formalnych upoważnia zatem organ do pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji trafnie przyjęły organy, iż nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku skarżący uzasadnił wyłącznie zaniechaniem podmiotu powierzającego pracę, polegającym na tym, iż pomimo monitów w/w podmiot zwlekał z przekazaniem potrzebnej dokumentacji, uniemożliwiając skarżącemu wykonanie wezwania Wojewody, skierowanego na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Jakkolwiek przekonująco spostrzega skarga, iż cudzoziemiec wnioskujący o udzielenie zezwolenia na pobyt na terytorium RP w związku z zamiarem podjęcia pracy u konkretnego pracodawcy, nie dysponuje żadnymi legalnymi instrumentami pozwalającymi na wyegzekwowanie od pracodawcy niezwłocznego podjęcia współpracy niezbędnej do nadania skuteczności procesowej złożonemu już wnioskowi, niemniej uznać należy, iż ryzyko takiej obstrukcji pracodawcy ostatecznie obciąża cudzoziemca – wnioskodawcę. Przyjąć bowiem należy, iż co do zasady standard staranności cudzoziemca w tym zakresie winna wyznaczać zarówno możliwość uzyskania przez niego, przed złożeniem wniosku o zezwolenie, podstawowej wiedzy na temat związanych z tym formalnych wymagań, jak i związana z tym możliwość uprzedniego wynegocjowania u pracodawcy, iż złożenie wniosku o zezwolenie nastąpi od razu wraz z przedłożeniem stosownego załącznika, zaopatrzonego podpisem pracodawcy lub jego umocowanego przedstawiciela (w tym przypadku wraz z wykazaniem stosownego umocowania). Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż w sprawie nie doszło do skutecznego wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie, albowiem w piśmie z 29 maja 2018 r. skarżący nie został pouczony o skutkach nieuzupełnienia w/w braków w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jakkolwiek szczegółowa analiza treści w/w pisma prowadzi do wniosku, iż jego pkt 1, wzywający do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania wymienionych tam braków (łącznie cztery pozycje), literalnie rzecz ujmując nie został zakończony zastrzeżeniem "pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania", niemniej w to miejsce punkt ten kończy się przytoczeniem przez organ pełnej treści art. 64 § 2 Kpa. 4. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa). w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa zw. z art. 7 ust. 1 tiret 1 uoc poprzez pominięcie faktu, iż skarżący nie został pouczony w języku dla niego zrozumiałym o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych w terminie, jak również uznanie, iż wezwanie to miało nadany stosowny rygor uprawniający organ do pozostawienia podania bez rozpoznania, co nie tylko narusza zasady demokratycznego państwa prawa, ale również świadczy o wadliwości, bezskuteczności, a nawet w świetle skutków prawnych nieistnieniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych (non existens). W konsekwencji organ winien ponownie wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych z informacją dodatkową o przysługujących mu uprawnieniach i obowiązkach z tym związanych; 2) art. 58 § 1 Kpa polegające na oddaleniu skargi i uznaniu, iż w ramach przedmiotowej sprawy strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy, w sytuacji gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż do uchybienia terminowi doszło bez winy strony. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 5.3 Zasadnie w skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenia art. 58 § 1 Kpa. Ocena działania cudzoziemca przy badaniu braku jego winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, musi być w niniejszej sprawie oceniana z uwzględnieniem tej okoliczności, że skarżący został błędnie wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Wezwanie zawierało bowiem również żądanie dostarczenia od starosty dokumentu w rzeczywistości nie będącego brakiem formalnym. W związku z tym nie można było oczekiwać od skarżącego, że zorientuje się w jakiej części wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wiąże go, a w jakiej nie. Standard staranności cudzoziemca w tym przypadku nie obejmuje konieczność weryfikacji poprawności wezwania organu. 5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący działając w zaufaniu do treści ww. wezwania Wojewody Mazowieckiego z 29 maja 2018 r., czynił starania aby dostarczyć tak żądaną informację od starosty jak i dokument od pracodawcy. Dlatego też biorąc pod uwagę cały kontekst sytuacji, w szczególności zaś błędne wezwanie, należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu. Skarżący kompletował bowiem całą żądaną dokumentację i nie może on ponosić negatywnych skutków wprowadzenia go w błąd. Natomiast argumentacja Sądu I instancji byłaby prawidłowa gdyby skarżący został wezwany przez Wojewodę wyłącznie do przedstawienia dokumentu od pracodawcy, co w przedmiotowej sprawie nie miało jednak miejsca. 5.5. Reasumując należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej o naruszeniu art. 58 § 1 Kpa, ponieważ do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Skoro całą niezależną od niego "żądaną dokumentację" skarżący uzyskał dopiero 1 października 2018 r., to wniosek o przywrócenie terminu złożony 4 października 2018 r. wypełnia ponadto warunek określony w art. 58 § 2 Kpa. 5.6. W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej. Należy jednak przyznać rację Sądowi I instancji, że organ powinien z większą starannością konstruować treść wezwań w trybie art. 64 § 2 Kpa kierowanych do cudzoziemców. 5.7. Wskazane wyżej motywy stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 188 Ppsa, do rozpoznania przez NSA skargi na ww. postanowienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji jako naruszającego art. 58 § 1 Kpa. 5.8. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, a w odniesieniu do kosztów postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 200 Ppsa.