II OSK 706/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 990/10 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.C. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego położnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości G. koło U. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał skarżącej rozbiórkę przedmiotowego budynku inwentarskiego jako wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia. Organ wskazał, że w toku postępowania bezskutecznie nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 15 października 2009 r.: zaświadczenie Burmistrza Miasta U. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niezłożenia tych dokumentów organ orzekł nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.C. podnosząc, że ze względu na wymogi nałożone przez Unię Europejską musiała w krótkim czasie zbudować nowy budynek. Nadto wskazała, że opłata legalizacyjna przewyższa wartość hodowli, która jest jedynym źródłem utrzymania jej rodziny, a jej zły stan zdrowia nie pozwala na dokonanie jakichkolwiek zmian. Zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ wskazał, że budynek powstał w roku 2002. Inwestor nie okazał żadnych dokumentów związanych z wykonaną przebudową i rozbudową. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsprzecznie do rozpoczęcia robót budowlanych niezbędne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ skarżąca nie posiadała takiej decyzji, zasadnym było zobowiązanie jej do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów w oparciu o art. 48 § 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, czego konsekwencją musiało być wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.C.powtórzyła argumentację podniesioną w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że zasadą jest, że rozpoczęcie robót budowlanych, poza przypadkami ściśle określonymi przez ustawodawcę, jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego z mocy ustawy pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Zanim organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zobowiązany jest zbadać czy zachodzą prawne możliwości jego zalegalizowania, a więc czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym też celu organ powinien w drodze postanowienia ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ściśle określonych dokumentów, o których mówi art. 48 ust. 3 cytowanej ustawy. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie (co potwierdza sama skarżąca). Bezspornym jest także, że skarżąca została wezwana do przedstawienia wymaganej prawem dokumentacji pozwalającej na zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ wymagane dokumenty nie zostały organowi przedłożone, zasadnie nakazał on inwestorowi dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku, co miało podstawę w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.C., domagając się uchylenia zakażonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisowych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 r. przez jego niezastosowanie i uznanie za trafną zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z uwagi na fakt ukończenia przez skarżącą budowy budynku inwentarskiego w 2002 r., zgodność obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz fakt, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (także decyzji organu I instancji) upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy wymienionego wyżej budynku, stosownie do treści przepisu art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obowiązującego w dacie zakończenia budowy obiektu, organy administracji nie były uprawnione do nakazania skarżącej rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Do bezspornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy to, że skarżąca w 2002 r. wybudowała bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę budynek gospodarczy we wsi G. koło U. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), to jest do dnia 11 lipca 2003 r. obowiązywał przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) umożliwiający legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, jeżeli od dnia zakończenia jego budowy lub jego części upłynęło pięć lat a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Z dniem 11 lipca 2003 r. przepis ten został uchylony wymienioną ostatnio ustawą. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. P 27/05 (publ. w OTK-A 2006/9/124) uznał za niezgodny z art. 32 Konstytucji RP przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłączył on stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Wyrok ten uznał również za niezgodny z art. 32 Konstytucji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłączył on stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od dnia zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż stosowanie Prawa budowlanego w nowym brzmieniu do obiektów budowlanych, mimo że od daty ich wzniesienia do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął już okres pięciu lat, naruszałoby zasadę równości, gdyż nowe przepisy uzależniły legalizację bezprawnie wzniesionego obiektu budowlanego od spełnienia dodatkowych warunków do których należy, między innymi, uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Następstwem wydania przez Trybunał Konstytucyjny omówionego orzeczenia jest niemożliwość zastosowania obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w tym jego art. 48, do obiektów budowlanych, co do których pięcioletni termin od daty zakończenia ich budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Sytuacja ta nie ma jednak zastosowania do budynku będącego przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie. Budowa tego obiektu budowlanego została zakończona w 2002 r. i – oczywiście – do dnia uchylenia art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w jego pierwotnym brzmieniu termin pięcioletni nie upłynął. Do spornego obiektu przepis art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r. nie ma więc zastosowania. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) do postępowań dotyczących obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy nowe. Nowe przepisy stosuje się też, co jest oczywiste, do spraw wszczętych po wejściu w życie tej ustawy. W tej sytuacji zarzut dotyczący niezastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. jest nieuzasadniony. Dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.