II OSK 708/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 110/17 w sprawie ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. VII SA/Wa 110/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]"/"Skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, oddalił skargę. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2016 r. nr [...] nakładającej na [...] obowiązek usunięcia, w terminie do dnia [...] lipca 2017 r., nieprawidłowości stanowiących przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego linii kolejowej nr [...][...]-[...] w km od 6,150 do 12,500, poprzez wyszczególnione w decyzji działania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GINB wskazał na przeprowadzoną w dniu 10 marca 2016 r. kontrolę linii kolejowej w wyniku której stwierdzono, że przedmiotowa linia znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Potwierdzał to również protokół okresowej kontroli rocznej z dnia 28 grudnia 2015 r., a także protokół okresowej kontroli pięcioletniej z dnia 31 grudnia 2012 r. Ponadto, zgodnie z protokołem nr [...],[...],[...]kolejowa sieć trakcyjna - typ: YzC120-2C wymaga robót remontowych: wskazana wymiana izolacji na całym szlaku oraz cięgien liniowych kotwień ciężarowych. W związku z tym WINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego i decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r nałożył na [...] obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 31 lipca 2017 r., nieprawidłowości stanowiących przyczynę nieodpowiedniego stanu technicznego linii kolejowej. W odwołaniu Skarżąca wniosła o odsunięcie w czasie wykonanie nakazanych robót, z przyczyn związanych z przyszłą rewitalizacją tej linii. Wskazała na trwającą procedurę przetargową na wyłonienie wykonawcy zamówienia dla projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] w celu przywrócenia przewozów pasażerskich". GINB nie znalazł podstaw do przedłużenia terminu wykonania nałożonych obowiązków (do 31 lipca 2017 r.) i wskazując na art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: "P.b.") podkreślił, że przepis ten nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 P.b. Kwestie planów rewitalizacji (odległe w czasie) nie stanowią podstawy do odroczenia obowiązku wykonania niezbędnych robót o ponad dwa łata. W skardze podniesiono, że organ nie wskazał żadnych argumentów na poparcie racjonalności wyznaczonego terminu, jak również nie wskazał, w jaki sposób ustalił możliwość usunięcia stwierdzonych decyzją nieprawidłowości w tym terminie. Dodatkowo, z punktu widzenia ekonomicznego, obecnie niecelowe jest wykonywanie często powierzchownych prac wskazanych w decyzji w sytuacji, kiedy w nieodległym terminie planuje się rewitalizację linii [...]. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że zamknięcie przedmiotowego odcinka linii kolejowej z użytkowania nie niweluje złego stanu technicznego tego obiektu, a wręcz przeciwnie intencją strony jest ochrona przed negatywnymi skutkami tegoż stanu. WSA wskazał, że art. 66 P.b. znajduje się w Rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Przepis ten nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 P.b. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W zakresie ustalenia terminu wykonania nałożonych obowiązków (do dnia 31 lipca 2017 r.) WSA wskazał, że jest to termin uwzględniający z jednej strony pilną potrzebę wykonania określonych prac przy obiekcie, których celem jest przede wszystko jego zabezpieczenie przed dalszą degradacją, z drugiej strony możliwości skarżącej spółki oraz okres technologicznie niezbędny do ich wykonania. Postępowanie w sprawie toczy się od 2016 roku, był to więc wystarczający czas na zgromadzenie odpowiednich środków finansowych oraz zaplanowanie tak wydatków, jak i robót budowlanych realizujących obowiązki nałożone przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast przy ustaleniu terminu wykonania nałożonych obowiązków organy nadzoru budowlanego nie mogą brać pod uwagę planów inwestycyjnych zobowiązanego, bowiem nadrzędnym celem normy art. 66 ust 1 pkt 3 P.b. jest doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego umożliwiającego korzystanie z niego. Organy te jednak, w żadnym razie, nie są uprawnione do dokonywania oceny, czy wykonanie tych obowiązków ze względu na wielkość kosztów z tym związanych oraz nieokreślone plany inwestycyjne zarządcy, jest racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. W skardze kasacyjnej Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. przez nie dostrzeżenie faktu, że organ określił zbyt krótki termin realizacji obowiązku wyznaczonego decyzją nieadekwatnego do zakresu wskazanych w niej prac; przez nieuwzględnienie faktu wyłączenia linii [...] przez stronę skarżącą z ruchu osobowego i towarowego; przez nie wzięcie pod uwagę tego, że organ określił termin nieuwzględniający celowości wykonania prac przed zaplanowaną w okresie III kwartał 2018 r. - IV kwartał 2019 r. rewitalizacją, a także możliwości finansowych spółki; w związku z czym wydana decyzja jest arbitralna i nieuzasadniona; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") przez nieuwzględnienie przez WSA, że organ przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji, kiedy wydana decyzja w zakresie dotyczącym terminu jej realizacji jest ekonomicznie niecelowa i bezprzedmiotowa, wobec planów rewitalizacyjnych linii kolejowej oraz wobec zamknięcia objętego decyzją odcinka aż do czasu wykonania rewitalizacji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a., przez nie wzięcie pod uwagę przez WSA, że organ nie uzasadnił przyczyn, dla których określono termin realizacji obowiązku na dzień 31.07.2017 r. nie badając w ogóle okoliczności czy jest to realny termin na wykonanie obowiązków wymienionych w decyzji przy uwzględnieniu potrzeby zaplanowania środków finansowych na ten cel w budżecie zarządcy oraz przeprowadzenia procedury związanej z wyborem wykonawcy robót budowlanych, a także zapewnienia czasu niezbędnego na wykonanie robót budowlanych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez WSA, że zaskarżone decyzje wydane zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pomimo wskazywania przez stronę skarżącą okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, tj. niemożliwość wykonania prac w terminie określonym w decyzji; objęcia odcinka linii wskazanego w decyzji planami rewitalizacji; zamknięcia przedmiotowego odcinka aż do czasu wykonania rewitalizacji; a w konsekwencji przez nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony w prolongowaniu terminu wykonania zaleconych prac. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w petitum wniesionego środka odwoławczego wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., które powiązano z art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. upatrując naruszenie tych przepisów w nieuwzględnieniu przez WSA, że organ przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sytuacji, kiedy wydana decyzja w zakresie dotyczącym terminu jej realizacji jest ekonomicznie niecelowa i bezprzedmiotowa. Nadto organ nie uzasadnił przyczyn wyznaczenia terminu realizacji obowiązku na dzień 31 lipca 2017 r. nie badając w ogóle okoliczności czy jest to realny termin na wykonanie obowiązków wymienionych w decyzji. Wreszcie organ pominął wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności istotne, tj. niemożliwość wykonania prac w terminie określonym w decyzji w sytuacji objęcia odcinka linii wskazanego w decyzji planami rewitalizacji oraz zamknięcia przedmiotowego odcinka aż do czasu wykonania rewitalizacji. W konsekwencji, nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu strony w prolongowaniu terminu wykonania zaleconych prac. Rozwijając te zarzuty w uzasadnieniu naprowadzono, że odmawiając zmiany terminu realizacji nakazu z dnia 31 lipca 2017 r. na dzień 31 grudnia 2019 r. poza wskazaniem faktu, że termin jest racjonalny do wykonania obowiązku, organ nie podał żadnych argumentów, które uzasadniałyby takie stanowisko. Dalsza część bardzo rozwiniętej argumentacji wskazującej na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego sprowadza się do stanowiska, że skoro linia objęta postępowaniem jest wyłączona z ruchu towarowego oraz pasażerskiego, to wobec zaplanowanej rewitalizacji jej naprawa jest niecelowa z ekonomicznego punktu widzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie nawiązuje w żaden sposób do zasadniczej kwestii a mianowicie - celu nakazu opartego na przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., którym jest zapobieżenie degradacji obiektu budowlanego będącego w złym stanie technicznym. W tym miejscu podkreślić należy, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również w postępowaniu sądowym, zły stan objętego postępowaniem odcinka linii kolejowej nie był kwestionowany. Nie nawiązuje także do specyfiki obiektu i wynikających konsekwencji - zapewnienia bezpieczeństwa dla ruchu na drogach publicznych w miejscach skrzyżowań z przedmiotową linią kolejową, na co zwrócił uwagę GINB w zaskarżonej do WSA decyzji. Jeśli chodzi o argument zaprzestania użytkowania linii kolejowej, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma drugorzędnej znaczenie dla oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to WINB zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2016 r. poinformował [...] o przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego w trakcie użytkowania (podkreślanie Sądu) - linii kolejowej nr [...] na odcinku [...]-[...] (k. 1 akt adm.). Kolejne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie wskazują na trwałe zaprzestanie użytkowania przedmiotowej linii kolejowej. W szczególności w protokole z dnia 10 marca 2016 r. w części III. "Wyniki kontroli" stwierdzono; "linia kolejowa w dniu kontroli wyłączona z eksploatacji". Z protokołu tego w żaden sposób nie wynika jednak, że wyłączenie z eksploatacji ma charakter trwały (do czasu przeprowadzenia rewitalizacji). Niecelowość prowadzenia robót w terminie wyznaczonym przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na planowaną rewitalizacji linii kolejowej, której zakończenie przewidziano do końca 2019 roku, nie może być argumentem świadczącym o naruszeniu przepisów postępowania. Wskazać bowiem należy, że rewitalizacja, której zakończenie zaplanowano na koniec 2019 roku jest zdarzeniem przyszłym i stosunkowo odległym, jeśli się weźmie pod uwagę datę zaskarżonej do WSA decyzji ([...] listopada 2016 r.). Wobec tego odnosząc się do wyznaczonego terminu WSA prawidłowo stwierdził, że skoro postępowanie wszczęte zostało początkiem 2016 roku, to wyznaczony do dnia 31 lipca 2017 r. termin wykonania nałożonych obowiązków jest terminem uwzględniającym zarówno pilną potrzebę wykonania określonych prac przy obiekcie, aby nie ulegał dalszej degradacji, jak i uwzględnia możliwości organizacyjne [...] odnośnie do wykonania robót. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany skargą kasacyjną jest nieusprawiedliwiony. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. upatrując jego naruszenie poprzez określenie przez organ zbyt krótkiego terminu realizacji obowiązku wyznaczonego decyzją, nieadekwatnego do zakresu wskazanych w niej prac. Dodatkowo wskazano, że organ nie uwzględnił faktu wyłączenia linii [...] przez stronę skarżącą z ruchu osobowego i towarowego oraz nie wziął pod uwagę celowości wykonania prac, skoro w okresie III kwartał 2018 r. - IV kwartał 2019 r. zaplanowano rewitalizację przedmiotowej linii. Naprowadzono, że podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 P.b., organ powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu. Wskazano przy tym na postanowienie WSA z dnia 15 lutego 2017 r., którym wstrzymano wykonalność zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny podkreślono, że z uwagi na wyłączenie linii [...] z ruchu, nie stanowi ona żadnego niebezpieczeństwa dla ruchu na kolei. W takim stanie rzeczy wniosek o wydłużenie terminu, w żaden sposób nie naruszał treści art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Stosownie do przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Unormowanie to ma więc zastosowanie do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Przepis art. 66 P.b. znajduje się w Rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Powyższy pogląd zaprezentowany przez WSA zasługuje na pełną aprobatę. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że konsekwencją opisanej wyżej istoty nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jest to, że względy ekonomiczne nie mogą niweczyć celu, jaki ustawodawca przypisał omawianemu przepisowi. Jak już wyżej stwierdzono, zły stan techniczny przedmiotowej linii jest bezsporny; kwestionowany jest jedynie termin wykonania nałożonych obowiązków. Oceniając wyznaczony termin zgodzić należy się z poglądem WSA, że plany inwestycyjne (rewitalizacja linii) nie stanowią przeszkody do wyznaczenia przez organy nadzoru budowlanego innego, niż to oczekiwała Skarżąca, terminu wykonania nałożonych obowiązków. Dysponując niewątpliwie wiedzą fachową, organ nadzoru budowlanego w racjonalny sposób rozważył zarówno możliwości Skarżącej, jak i względy technicznie, kierując się nie tylko koniecznością zabezpieczenia obiektu przed dalszą degradacją, ale również koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych w miejscach przejazdów przez linię kolejową (naprawa uszkodzonych płyt przejazdowych wraz z naprawą nawierzchni dróg). Konkluzja jest więc taka, że o błędnej wykładni, względnie subsumcji art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. nie może być mowy. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kontrolowana przez WSA decyzja, o ile nie została dotychczas wykonana, może być zmieniona w części dotyczącej terminu, w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.