II OSK 710/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 735/23 w sprawie ze skarg A.S.-S. i E. S.-H. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: ZOA-II.7721.8.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 735/23, po rozpoznaniu spraw ze skarg A. S.-S. i E. S.-H. (dalej: "skarżące") na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "LWINB") z dnia 7 czerwca 2023 r., znak: ZOA-II.7721.8.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (dalej: "PINB") z dnia 5 kwietnia 2023 r., znak: PINB.5160.16.2023 oraz zasądził od LWINB na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 9 marca 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących o wstrzymanie wykonywania robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ś. W piśmie skarżące podniosły, że w trakcie prowadzonych robót budowlanych zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej: "specustawa drogowa") oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Argumenty zawarte w piśmie i powołane podstawy prawne wskazywały na żądanie wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50 - 51 Prawa budowlanego). Sąd stwierdził, że postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r., po rozpatrzeniu zażaleń skarżących, LWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 5 kwietnia 2023 r., wydane na zasadzie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 53a Prawa budowlanego, odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek skarżących w sprawie prowadzenia robót budowlanych. Według organów nadzoru budowlanego w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50 - 51 Prawa budowlanego) oraz postępowań wskazanych w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 i art. 71a ust. 4 tej ustawy następuje wyłącznie z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a Prawa budowlanego), co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony, a nawet możliwość kwalifikowania wniosku o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w kategoriach żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a. Zdaniem organów ewentualny wniosek należy traktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżących nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji uznania, że wykonywanie robót budowlanych na ww. działkach wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Sąd uznał, że PINB zastosował właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżących w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednak odmawiając wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego, czego nie uczynił. Oparcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego wyłącznie na przywołaniu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, bez podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych zmierzających do podstawowej choćby weryfikacji faktów powoływanych przez podmiot, który powołuje się na własny interes prawny (brak ustalenia rodzaju robót budowlanych, inwestora, zakresu prowadzonych robót), stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie to Sąd ocenił jako mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "P.p.s.a."), gdyż brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych uniemożliwia weryfikację stanowiska organu nadzoru budowlanego w perspektywie realizacji powierzonych mu zadań oraz podstawowych standardów proceduralnych i podstawowych gwarancji ochrony prawnej jednostki w postępowaniu administracyjnym. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zarówno zaskarżone postanowienie z dnia 7 czerwca 2023 r., jak i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 5 kwietnia 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł LWINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając orzeczenie w całości. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 53a Prawa budowlanego, bowiem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek w sprawie, która objęta jest przesłanką z art. 53a Prawa budowlanego; Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego przez: 1) błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego błędnie odmówił wszczęcia postępowania, bez podjęcia czynności wyjaśniających w sprawie, w sytuacji gdy w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego w sprawach z zakresu samowoli budowlanej i w sprawie z zakresu prawidłowości realizowania procesu budowlanego postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu; 2) błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że w zakresie opisanym w skardze, można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjne odnoszące się do decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej, de facto podważając jej ustalenia, a w szczególności sposób zakres i rodzaj czynności tam opisanych, w dacie, gdy roboty byty zakończone, a weryfikacja przez organ nadzoru budowlanego potwierdziła prawidłowość ich wykonania (na dzień orzekania prawomocnie przyjęto do użytkowania roboty budowlane); 3) dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie orzeczenia z naruszeniem art. 151 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a., w sytuacji gdy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do jego zakresu, czemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz, a następnie uchylił postanowienia organów obu instancji nakazując przeprowadzenie ustaleń, niezgodnie z treścią powołanego art. 53a Prawa budowlanego i art. 61a K.p.a., a w konsekwencji brak spójności pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, z którego wynika, że organ właściwie postąpił, lecz dodatkowo winien działać w sprzeczności z przepisem prawa materialnego narażając się na sankcję nieważności. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2025 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny ?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 2/25 i wyznaczono skład siedmiu sędziów do rozpoznania sprawy. Odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytania prawne jest istotna dla oceny zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie. Z tych względów rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyjaśnienia przez Naczelny Sad Administracyjny wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym zachodzi przesłanka do zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prezesa NSA. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przez odesłanie zawarte w art. 193 zdanie pierwsze in principio P.p.s.a. przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.