II OSK 712/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2019/06 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K. –J. z dnia [...], nr [...] Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Gminy K.-J. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowo-mieszkalnego na terenie działki o nr [...] przy ul. [...] w K.-J. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz.1399), gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od dnia uzyskania statusu. Przepis ten zdaniem organu ma zastosowanie także do uzdrowisk już istniejących. Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). postępowanie należało zawiesić, ponieważ z przepisów odrębnych wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Po rozpatrzeniu zażalenia M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, K.-J. posiada status uzdrowiska, zatem zaszła potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, do czasu uchwalenia planu miejscowego dla terenu gminy K.-J., będącej gminą uzdrowiskową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę M. C. na powyższe postanowienie stwierdził, że gmina K.-J. stała się gmina uzdrowiskową w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach..., zatem organy administracji miały obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu byłoby w takiej sytuacji rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze skarżącą, że organy naruszyły art. 38 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach... Z art. 61 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 - wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza tylko tyle, że jeśli z art. 38 ust. 1 wynikałoby, iż realizacja zamierzenia jest niedopuszczalna w świetle nowej regulacji, a dopuszczalna była uprzednio, to należy stosować przepisy dotychczasowe. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach... oraz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wszczęte zostało jeszcze pod rządami ustawy z dnia 17czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, a zatem w momencie składania wniosku nie istniał jeszcze obowiązek zawieszania tego postępowania, który wprowadziła dopiero ustawa z dnia 28 lipca 2005 r., zatem zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 tejże ustawy, który stanowi, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, nie było podstaw do zawieszania postępowania wszczętego pod rządami poprzedniej ustawy. Z tej przyczyny wniesiono o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnej wykładni przepisów art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz.1399) oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,poz.717 ze zm.). Zarzuty te są uzasadnione. Spór prawny w rozważanej sprawie sprowadza się do kwestii czy w sprawach o wydanie warunków zabudowy wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym..., która wprowadziła obowiązek uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy uzdrowiskowej, ma zastosowanie przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzający obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów, w stosunku do których istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl przepisu art. 61 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym...do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1, wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia, zgodnie z którą powołany przepis ma zastosowanie tylko do bliżej nieokreślonych postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i nie obejmuje spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczętych przed dniem wejścia w życie pow. ustawy (2 października 2005 r.), mocą której gmina K.-J. uzyskała ze wskazanym dniem status uzdrowiska, nie może być uznana za zasadną. Przeczy temu treść art. 38 ust.1, do której odwołuje się powołany przepis. Stanowi on, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, w których obowiązują określone ustawowo zakazy i nakazy dotyczące lokalizacji różnego rodzaju budynków, obiektów i prowadzenia określonej działalności gospodarczej. W oczywisty zatem sposób treść powołanego przepisu (którego ust. 2 wprowadza obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu) dotyczy spraw związanych z ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki charakter miała sprawa wszczęta wnioskiem M. C. przed wejściem w życie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym...i nie zakończona przed tym terminem. Miały do niej zatem zastosowanie przepisy obowiązujące uprzednio, czyli przepisy które - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nakazywały wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji na gruncie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogła powstać wątpliwość, co do zakresu obowiązywania zawartej tam reguły procesowej. W myśl powołanego przepisu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W rozpoznawanej sprawie obowiązek taki powstał już po wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym jest ustawą późniejszą. W myśl zatem reguły wykładni lex posterior specialis derogat legi priori generali w sprawie wszczętej wnioskiem M. C., skoro obowiązek uchwalenia planu powstał z dniem [...] (dzień uzyskania statusu uzdrowiska i tym samym powstania obowiązku uchwalenia planu miejscowego zgodnie z art. 38 ust.2), w związku z art. 61 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym..., nie ma zastosowania powołany przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak było zatem podstawy prawnej do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczętego tym wnioskiem. Inna wykładnia musi być uznana za wadliwą, prowadzącą do zaskakiwania osób, z których wniosku postępowanie mogło być już długo prowadzone, koniecznością zawieszenia postępowania na dwa lata (a jak pokazuje rozpoznawana sprawa na znacznie dłuższy okres, bo do chwili orzekania Gmina K. – J. jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uchwaliła, nie zrobił tego także Wojewoda w drodze zarządzenia zastępczego). Potwierdza dokonaną wykładnię także ust. 1 art. 61, który wprost odnosi się do przepisu art. 38 ust. 1 lit. b wprowadzającego zakaz lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A" i stanowi, że zakaz ten nie odnosi się do osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy. Przepis ust. 2 art. 61 tej ustawy odnosi się zatem do postępowań o ustalenie warunków zabudowy i poprzez odesłanie do przepisów dotychczasowych wyłącza możliwość zawieszania postępowania administracyjnego z uwagi na powstały już po wszczęciu tego postępowania obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi zatem na to, że zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione i dotyczyły tylko naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.