II OSK 717/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 896/14 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 grudnia 2014 r., sygnatura akt II SA/Łd 896/14, rozpoznając skargę K. S., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] czerwca 2014 r., dotyczące zobowiązania na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego K. S., P. W., A. S., D. K. oraz A. S.-K. do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych związanych z przebudową trzech kominów spalinowych i wentylacyjnych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Ł. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. K. S. oraz P. W. w lipcu 2010 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o tym, że R. B., wykonując roboty budowlane na nieruchomości położonej przy ul. [...], graniczącej z nieruchomością, stanowiącą przedmiot ich współwłasności, położoną przy ul. [...] w Ł., na tej nieruchomości wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane, polegające na przebudowie trzech kominów spalinowych i wentylacyjnych w wielorodzinnym budynku mieszkalnym. Organ administracji na skutek tego zawiadomienia wszczął postępowanie, w trakcie którego m.in. 25 marca 2013 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, wydał postanowienie, którym nakazał R. B. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na podwyższeniu trzech kominów spalinowych i wentylacyjnych w części południowej wschodniej ściany w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Ł. oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia trzech egzemplarzy oceny technicznej tych robót. Następnie decyzją z [...] maja 2013 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał R. B. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z przebudową tych kominów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., na skutek zażalenia B. B. oraz K. S. i P. W., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] marca 2013 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Ten sam organ decyzją z [...] lipca 2013 r., na skutek odwołania K. S. i P. W., uchylił także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2013 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W obu rozstrzygnięciach organ administracji przyjął, że R. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonał roboty budowlane, polegające na przebudowie (podwyższeniu) trzech kominów spalinowych i wentylacyjnych w budynku na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. Natomiast uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania przed tym organem uzasadnione było tym, że roboty budowlane zostały już zakończone, a więc ich wstrzymywanie było bezprzedmiotowe. Z kolei w przypadku decyzji organu pierwszej instancji jej uchylenie i umorzenie postępowania uzasadnione było tym, że w ocenie organu odwoławczego samowolnie wykonane roboty budowlane doprowadziły do tego, że kominy odpowiadają warunkom technicznym i polskim normom. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma faktycznych podstaw do nakładania na inwestora tych robót żadnych obowiązków w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że brak też podstaw do nakazania rozebrania kominów, gdyż stwarzałoby to zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Podstawą nakazania rozebrania kominów – w ocenie organu administracji – nie może być też tylko to, że zostały one wykonane bez zgody właścicieli budynku. Od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz decyzji tego organu z [...] lipca 2013 r. K. S. oraz P.W. wnieśli skargi. Rozpoznając te skargi WSA w Łodzi wyrokiem z 19 listopada 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 749/13, oddalił skargę na postanowienie z [...] czerwca 2013 r., zaś wyrokiem z tego samego dnia, sygnatura akt II SA/Łd 931/12, uwzględniając skargę na decyzję z [...] lipca 2013 r. uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2013 r. Podstawą uwzględnienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r. było uznanie, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia jakości wykonanych robót budowlanych, w szczególności zgodności przebudowanych kominów z warunkami technicznymi i polskimi normami. W tym zakresie postępowanie dowodowe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, powinno być uzupełnione. Jednocześnie Sąd zaakceptował ustalenie organu administracji, że wykonane przez R. B. roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach faktycznych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., powołując się na art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zobowiązał K. S., P. W., A. S., D. K. oraz A. S.-K. do przedłożenia w terminie do 30 września 2014 r. trzech egzemplarzy, sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby, oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z przebudową, polegającą na podwyższeniu trzech kominów w części południowej ściany wschodniej na wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Z uzasadnienia postanowienia organu nadzoru budowlanego wynika, że w ocenie tego organu potrzeba przedłożenia oceny wynika ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 19 listopada 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 931/13, zaś nałożenie obowiązku jej przedłożenia na właścicieli obiektu budowlanego wynika z tego, że R. B. nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na skutek zażalenia K. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2014 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] do przedłożenia opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, oceny technicznej robót budowlanych polegających na podwyższeniu spornych kominów, w terminie do dnia 15 października 2014 r., zastrzegając, aby ocena techniczna zawierała protokół kominiarski w zakresie szczelności, drożności i prawidłowości ciągu przewodów kominowych, sporządzony przez mistrza kominiarskiego. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że organ ten podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zaś uchylenie jego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty jest uzasadnione koniecznością doprecyzowania nałożonego obowiązku i ustalenia możliwego do zachowania terminu jego wykonania. W skardze K. S., wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] lipca 2014 r., przede wszystkim zarzuciła naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez nakazanie współwłaścicielom nieruchomości sporządzenia oceny technicznej samowoli budowlanej dokonanej na ich nieruchomości przez inwestora władającego nieruchomością sąsiadującą. Ponadto podnosiła zarzuty dotyczące naruszenia jej prawa własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji, uznając skargę za zasadną, powołał się na – jak przyjął - wiążące go oraz organy administracji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 19 listopada 2013 r., sygnatura akt II SA/Łd 931/13. Mając to na uwadze stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo oceniły, iż w okolicznościach sprawy zachodziła konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przedłożona ocena techniczna wykonanych robót budowlanych powinna wyjaśnić przede wszystkim wątpliwości dotyczące prawidłowości wymurowania kominów ponad dach budynku na sąsiedniej nieruchomości, właściwego posadowienia podwyższonych kominów, bezpieczeństwa ich konstrukcji oraz dostępu do wylotu przewodów, a następnie dać odpowiedź na pytanie, jakie ewentualnie czynności winny zostać podjęte celem ich legalizacji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak stanowiska organów obu instancji o konieczności nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej na współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...], w tym również na skarżącą. Wskazał, że z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek przedłożenia oceny technicznej może być nałożony na podmioty wymienione w ustępie pierwszym powołanego artykułu, czyli uczestników procesu inwestycyjnego oraz właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przy czym przyjął, że może on być nałożony na jeden z tych podmiotów lub na kilka z nich. Dalej Sąd pierwszej instancji zauważył, że fakt, iż R. B. był inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na podwyższeniu kominów znajdujących się na nieruchomości skarżącej, zostało prawomocnie przesądzone w wyrokach WSA w Łodzi, w tym z 19 listopada 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ł 931/13. W związku z tym stwierdził, że nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] było nieuzasadnione, a przynajmniej przedwczesne i świadczy o mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, że w sytuacji, gdy inwestor – sprawca samowoli budowlanej – jest znany, organy administracji, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, powinny rozważyć możliwość nałożenia tego obowiązku na sprawcę samowoli budowlanej, to jest na R. B. Uzasadniając możliwość nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej na inwestora Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 52 Prawa budowlanego i orzeczeń dotyczących tego przepisu, w których przyjęto, że nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem obiektu budowlanego. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] byłoby dla nich nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej, z ponoszenia niedogodności związanych z wykonaniem oceny technicznej. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji powinien w pierwszej kolejności zwrócić się z zapytaniem do współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], czy wyrażają zgodę na wykonanie oceny technicznej przez inwestora, a dopiero wówczas, gdy inwestor nie wyrazi zgody na wykonanie takiej oceny, nałożyć ów obowiązek na współwłaścicieli. Nie ma bowiem przeszkód prawnych, ażeby obowiązek wynikający z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć na jeden, dwa, a nawet wszystkie podmioty wymienione w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., zarzucił nieważność postępowania sądowego. Stwierdził, że w rozpoznaniu sprawy brało udział dwóch sędziów wyłączonych od orzekania z mocy ustawy. Mianowicie w składzie WSA w Łodzi, który wydał zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok, jak również w składach poprzednio orzekających w sprawach o sygnaturach akt II SA/Łd 931/13 oraz II SA/Łd 749/13, orzekały sędzia Joanna Sekunda-Lenczewska oraz sędzia Renata Kubot-Szustowska. W ocenie organu administracji zachodzi tożsamość spraw we wskazanych postępowaniach oraz w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, gdyż dotyczą one kontroli legalności rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na podwyższeniu tych samych kominów. Ponadto zarzucono naruszenie: - art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 i art. 52 Prawa budowlanego, które miało polegać na przyjęciu, że obowiązek przedłożenia oceny technicznej może być nałożony na inwestora, który nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, - art. 6 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego, określając adresata obowiązku przedłożenia oceny technicznej, powinny uwzględniać zgodę właściciela obiektu budowlanego oraz uciążliwość obowiązku, dolegliwość procedury oraz koszty sporządzenia oceny technicznej, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżone postanowienia naruszają przepisy prawa materialnego, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, mianowicie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do uzyskania zgody współwłaścicieli obiektu budowlanego na wykonanie oceny technicznej przez inwestora. Uzasadniając skargę kasacyjną kwestionowano zasadność odwołania się przez Sąd pierwszej instancji do art. 52 Prawa budowlanego i wydanych na podstawie tego przepisu orzeczeń. Wskazano, że katalog podmiotów, na których może być nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej, został określony w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślono, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż organ nadzoru ma możliwość wyboru odpowiedniego podmiotu z tego katalogu, przy czym kryterium wyboru powinna być ocena, który z nich zapewni efektywne wykonanie nałożonego obowiązku. Podkreślono jednakże, że ustawodawca formułując art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie wskazał żadnych kryteriów wyboru, co oznacza, że wybór dokonany przez organ nadzoru budowlanego nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z tego powodu nałożenie w zaskarżonym postanowieniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej na współwłaścicieli obiektu budowlanego nie może być uznane za naruszenie prawa. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzut nieważności postępowania nie jest zasadny. Faktem jest, że w wydaniu wyroków z 19 listopada 2013 r. w sprawach o sygnaturach akt II SA/Łd 749/13 oraz II SA/Łd 931/13 brali udział sędziowie, którzy zasiadali także w składzie wydającym zaskarżony wyrok. Chodzi o sędziów Joannę Sekundę-Lenczewską oraz Czesławę Nowak-Kolczyńską. Jednakże przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., zmieniono art. 18 § 1 pkt 6a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w ten sposób, że obecnie sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Powołane wyroki z 19 listopada 2013 r. nie pozostają z zaskarżonym wyrokiem w takiej zależności, jakiej dotyczy powołany przepis w aktualnym brzmieniu. Żaden z nich nie dotyczy nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, lecz wszystkie dotyczą administracyjnego postępowania zwyczajnego. Zgodnie zaś z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w nowym brzmieniu stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Zatem, stosując powołany przepis w nowym brzmieniu, zarzutu nieważności postępowania nie można uwzględnić. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zgodzić się z organem administracji, że odwołanie się przy wykładni art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do art. 52 tej ustawy, w celu określenia adresata obowiązku sporządzenia oceny technicznej nie jest trafne. Nie jest jednakże także trafne stanowisko organu administracji zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że wybór adresata tego obowiązku, o ile właściwy organ dokonał wyboru spośród podmiotów wskazanych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Skoro w ustawie wskazano kilka podmiotów, na których można nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej i jednocześnie nie określono kryteriów dokonania wyboru należy przyjąć, że wybór ten nie jest dowolny, lecz zależy od okoliczności sprawy. W związku z tym w sprawie, która dotyczy samowoli budowlanej, obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych musi być nałożony na inwestora. Inwestor bowiem powinien być adresatem obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej lub usunięcia jej skutków. Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, nie jest decydujące uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze sporządzeniem takiej oceny z reguły przecież nie wiąże się wykonanie żadnych robót budowlanych. Podmiot zobowiązany do sporządzenia takiej oceny technicznej nie musi więc legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane przez organy administracji, aby sporządzenie oceny technicznej robót budowlanych polegających na podwyższeniu trzech kominów spalinowych i wentylacyjnych wiązało się z koniecznością wykonania robót budowlanych, do wykonania których należałoby legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trafne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego skoro to R. B. samowolnie wykonał roboty budowlane, polegające na podwyższeniu trzech kominów spalinowych i wentylacyjnych, co do jakości których istnieją uzasadnione wątpliwości, to on powinien w pierwszej kolejności być adresatem obowiązku sporządzenia oceny technicznej tych robót budowlanych. Wyrok Sądu pierwszej instancji jest zatem zgodny z prawem, a skarga kasacyjna zawierająca podstawy mające taką ocenę podważyć, jest niezasadna. Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. NSA nie orzekł w wyroku o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, gdyż czynności procesowe jej pełnomocnika na rozprawie przed Sądem drugiej instancji zostały dokonane pod warunkiem złożenia w terminie trzech dni pełnomocnictwa.