II OSK 719/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/06 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Sygn. akt II OSK 719/07 2 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia S. T., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] umarzające wszczęte postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zobowiązującego inwestora budynku inwentarskiego na działce nr [...] M. G. do przedłożenia opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych. Organ odwoławczy powołując art. 105 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa wskazał na brak podstawy prawnej do weryfikacji postanowienia organu powiatowego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające obowiązek nie przysługiwało zażalenie, a zatem wszczęte na wniosek postępowanie nadzwyczajne powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, skoro w postępowaniu tym organ nadzorczy może badać jedynie postanowienia, na które służy zażalenie. Stąd też organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podnosząc, że odnoszą się one do istoty sprawy, a to nie jest przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. T. podnosząc, że zaskarżone postanowienie jest absolutnym nieporozumieniem, bo powinna być wydana decyzja. Wskazując na kwestie merytoryczne i działania organów administracji poczynając od [...] r., skarżący odwołuje się do spraw legalizacji budowy inwestora, opisuje bezczynność organów i celowe niepodejmowanie ostatecznych rozstrzygnięć, a wydawanie postanowień niekończących spraw, wskazuje na zastrzeżenia co do granic działek, stronniczość urzędników i sprzyjanie inwestorowi ze szkodliwym działaniem dla sąsiada. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że po sprecyzowaniu przedmiotu skargi (pierwotnie jej treść nie Sygn. akt II OSK 719/07 3 pozwalała ustalić jakiego aktu dotyczy) wskazane zostało, że dotyczy ona postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 829/06 oddalił skargę na to postanowienie, podnosząc że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, mającym na celu stwierdzenie czy kontrolowane orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 156 §1 kpa, tj. czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie i tylko w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie stwierdzenia nieważności wpływa następnie na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. W niniejszej sprawie organ nadzorczy umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w trybie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 126 kpa, wskazując, że w sprawie objętej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] przepis art. 156 kpa nie ma zastosowania. Podkreślić tu należy, że wnioskiem skarżącego wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia (zobowiązującego do przedłożenia opinii rzeczoznawcy) nie podlegającego zaskarżeniu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z różnych przyczyn dzielących się na podmiotowe i przedmiotowe. Klasyczną postać bezprzedmiotowości postępowania stanowi przypadek, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje. Przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w trybie zwykłym postępowania albo też w postępowaniu nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z umorzeniem postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (tryb nadzwyczajny), w którym to trybie umorzenie postępowania należy ocenić w odniesieniu do przesłanek wzruszenia już Sygn. akt II OSK 719/07 4 istniejącej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności (vide Komentarz Kodeks Postępowania Administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. Beck, Warszawa 2004, s. 478-479). Jeżeli więc postanowienie, o którego nieważność wnosiła strona, nie było zaskarżalne (o czym strony były pouczone), to istotnie stosownie do treści art. 126 kpa nie ma względem niego zastosowania art. 156 kpa, ustanawiający podstawy nieważności i jak słusznie wskazał organ odwoławczy, brak było podstawy prawnej do weryfikacji niezaskarżalnego postanowienia w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Jeżeli jednak postępowanie takie zostało wszczęte, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Pomimo, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie i sprawa ta ulegała zakończeniu wskutek umorzenia tegoż postępowania, a więc orzeczenie organu, jak podnosił skarżący winno być w formie decyzji a nie postanowienia, tym niemniej samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i jego błędne zatytułowanie nie miało wpływu na merytoryczna treść. Analizując treść skargi stwierdzić należy, że dotyczy ona kwestii merytorycznych i działania organów administracji, co pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie kwestia proceduralna. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 151, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył go w całości i wniósł o jego zmianę i uwzględnienie skargi. Zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, gdyż nieuwzględnienie wniosku skarżącego o połączenie wszystkich złożonych przez niego skarg dotyczących tej samej nieruchomości i tego samego stanu faktycznego, a także tych samych stron miało istotny wpływ na wynik sprawy i było sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej oraz zasadami współżycia społecznego. W jej uzasadnieniu wskazano, że skarżący złożył do Sądu I instancji szereg skarg na decyzje i inne zachowania organów dopuszczające niezgodną z prawem zabudowę sąsiedniej nieruchomości przez właściciela M. G.. Każda z tych decyzji lub innych zachowań, związana była z nieprawidłowym umiejscowieniem Sygn. akt II OSK 719/07 5 poszczególnych zabudowań w stosunku do odległości granic i zabudowań sąsiednich i zdaniem skarżącego "tylko w kontekście całości sprawy " można było prawidłowo dokonać analizy wydanych przez różne organy i instytucje pozwoleń i zgód. Skarżący chciałby mieć jednego adwokata i tylko raz przyjeżdżać na rozprawę do Warszawy, gdyż jest inwalidą, a podroż wymaga od niego dużych kosztów i wyrzeczeń, na które nie może sobie pozwolić. Chciałby całkowicie zamknąć sprawę niekorzystnych rozstrzygnięć na rzecz sąsiada M. G. i przedstawić bezprawność działań władz i ich bezduszność. Zabudowania sąsiada M. G., w tym ubojnie i szamba stoją w odległości sprzecznej z przepisami prawa budowlanego od jego zabudowań i tylko łączne rozpoznanie odległości poszczególnych budowli i ich wzajemne odniesienia gabarytowe pozwoli na wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W skardze wniesiono również o zasądzenie kosztów za jej sporządzenie także w przypadku jej odrzucenia czy oddalenia, gdyż nie zostały one pokryte przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje. Z treści art. 176 p.p.s.a. wynika, że jednym z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zaś określone w przepisie art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 tego przepisu) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego przepisu). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych Sygn. akt II OSK 719/07 6 przepisów naruszonych przez Sąd z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych (por uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r. FSK 41/04, ONSA WSA 2004/1/9). Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r. GSK 356/04, ONSA WSA 2004/3/72). Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 p.p.s.a. wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie spełniająca tych wymagań podlega odrzuceniu na podstawie tej części art. 178 p.p.s.a., która odnosi się do skargi kasacyjnej "z innych przyczyn niedopuszczalnej". W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjęto, iż aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) powinien wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd, ze wskazaniem na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r. FSK 11/04. niepubl). W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie wskazano w nim, który konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony przez Sąd I instancji. Z kolei podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd I instancji wyłącznie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach należy bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (p.p.s.a.), uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że Sygn. akt II OSK 719/07 7 wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r, GSK 73/04; M.Pr. 2004/14/632). W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie ograniczono się jedynie do przedstawienia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego bez wskazania przepisu prawa któremu, w ocenie autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje zarzuty zmierzające do podważenia ustaleń dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, przy czym nie wskazano na jakąkolwiek normę prawną, której uchybić miał Sąd I instancji. Brak należytego przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej jest jednoznaczny z niespełnieniem wymagań przypisanych temu pismu, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a. i nie podlegających sanacji. Z uwagi na to, że wymagania te są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie skargi, skarga kasacyjna jako sporządzona z naruszeniem art. 176 p.p.s.a., na podstawie art. 178 p.p.s.a. podlega odrzuceniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzeczenie w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu zostało przekazane do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji, gdyż na podstawie art. 250 oraz art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, przyznaje się za wykonane zastępstwo prawne, co oznacza, że następuje ono po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie i przez wydanie odrębnego postanowienia przez wojewódzki sąd administracyjny, od którego według art. 259 i art. 260 p.p.s.a. służy sprzeciw, a następnie zażalenie w toku instancji. Uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w tym przedmiocie związane jest z kontrolą instancyjną takich postanowień (wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1412/04).