II OSK 719/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 330/14 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 330/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nałożył na A. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 22.110,30 zł, jednocześnie wzywając do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. do dnia 15 grudnia 2013 r. Odpis tego postanowienia wraz z pouczeniem o zażaleniu A. S. otrzymał dnia 31 października 2013 r. W dniu 13 listopada 2013r. A. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru składający zażalenie odebrał postanowienie w dniu 31 października 2013 r., zatem ostateczny siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upływał z dniem 7 listopada 2013 r. Zażalenie zostało nadane na poczcie w dniu 13 listopada 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której nadano zażalenie), a więc po przewidzianym terminie. Jednocześnie wraz z zażaleniem nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wobec czego organ na podstawie art. 134 K.p.a. orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Odpis tego postanowienia A. S. odebrał 23 grudnia 2013 r. W dniu 14 stycznia 2014 r.(data stempla pocztowego) złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] października 2013r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż składając zażalenie na postanowienie PINB, będąc źle poinformowanym, uiścił opłatę za przesyłkę w znaczkach pocztowych w kwocie niższej od wymaganej. Przesyłka nie została przyjęta przez organ powiatowy z powodu odmowy dopłaty 5 groszy i list został zwrócony. Niezwłocznie po zwrocie przesyłki ponownie przesłał zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 K.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. W związku z powyższym w ocenie organu konieczne było odmówienie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do jego wniesienia. Także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia A. S. złożył w dniu 14 stycznia 2014 r., po terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, czyli od dnia 8 listopada 2013 r. – zwrotu nienależycie opłaconej korespondencji. W momencie zwrotu korespondencji w dniu 8 listopada 2013 r. odwołujący mógł mieć świadomość, iż ponownie ją nadając w placówce Poczty Polskiej, zrobił to po terminie 7 dniowym przysługującym stronie na złożenie zażalenia. W takiej sytuacji zażalenie winno być uzupełnione o wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Nawet jeśliby przyjąć, że odwołujący nie miał takiej świadomości, a o uchybieniu terminu dowiedział się z postanowienia [...]WINB z [...] grudnia 2013 r., doręczonego mu 23 grudnia 2013 r., to wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] października 2013 r. został nadany dnia 14 stycznia 2014 r. czyli po terminie 7 dniowym od zaistnienia tego zdarzenia. Licząc tak termin minął on w dniu 30 grudnia 2013 r. Niedopuszczalne jest natomiast przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie tegoż terminu. Nadto organ wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia winien być przesłany łącznie z zażaleniem, co nie zostało uczynione. W złożonej od tego postanowienia skardze A. S. wniósł o jego uchylenie, podnosząc te same argumenty co we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego stanowią przepisy art. 58, 59 i 134 K.p.a., jakkolwiek na postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nie została wywiedziona skarga do sądu. Z uwagi na kierunek rozważań sądu znaczenie ma głównie art. 58 K.p.a. Z powyższego przepisu wynikają aż cztery przesłanki przywrócenia terminu, a organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, tylko wtedy, gdy zostaną one spełnione łącznie to jest, gdy: 1) wniesiony zostanie przez zainteresowanego wniosek (prośba) o przywrócenie terminu, 2) dochowany zostanie 7 - dniowy termin (nieprzywracalny) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 3) uprawdopodobniony zostanie przez osobę zainteresowaną brak jej winy, 4) dopełniona zostanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu ta czynność, dla której był ustanowiony termin. Nie spełnienie choć jednej z tych przesłanek uniemożliwia organowi przywrócenie terminu. W sprawie niniejszej, co niewadliwie zdaniem Sądu ustalił organ administracji, nie została spełniona trzecia z powyżej wymienionych przesłanek, a mianowicie skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia nastąpiło bez jego winy. Rozważając kwestię zaistnienia tej przesłanki Sąd wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji, o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku oraz należytej staranności. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu trudno uznać za brak winy skarżącego uiszczenie opłaty za przesyłkę w znaczkach pocztowych w kwocie niższej od wymaganej, w związku z czym list został zwrócony. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się przykładowo przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą powódź, pożar. Inne okoliczności, nawet takie jak zwolnienie lekarskie od pracy, czy wyjazd z miejsca zamieszkania nie uprawdopodabniają, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Okoliczności te nie wykluczają bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenia odwołania) i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez inną osobę. O braku winy można więc mówić tyko w tym przypadku, gdy strona w celu dochowania terminu zmuszona byłaby do podjęcia nadzwyczajnego wysiłku, przykładowo zagrażającego jej zdrowiu lub życiu albo narażającego ją na poważne straty. Żadna z tych sytuacji nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreślił, że choroba może uzasadniać przywrócenie terminu, ale tylko w sytuacji, gdy jest nagła bądź uniemożliwia stronie dokonanie czynności nawet przy pomocy innych osób. Nawet przewlekła choroba nie stanowi nagłej przeszkody uniemożliwiającej dokonanie czynności w terminie. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd podniósł, że z akt sprawy nie wynika, jakoby skarżący napotkał w dochowaniu terminu przeszkody nie dającej się usunąć nawet przy użyciu największego w tych warunkach wysiłku. We wniosku o przywrócenie terminu wskazał jedynie na uiszczenie opłaty za przesyłkę w niższej kwocie od wymaganej, jednakże to do adresata przesyłki należy konieczność zaopatrzenia przesyłki znaczkiem pocztowym o odpowiedniej wartości. W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć, iż skarżący bez swojej winy nie dochował terminu do złożenia zażalenia, to i tak uchybił terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Wniosek taki bowiem wnosi się w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Datą początkową biegu terminu siedmiodniowego jest dzień, w którym strona dowiedziała się o uchybieniu terminu. Postanowienie o uchybieniu terminu z [...] grudnia 2013 r., skarżący otrzymał dnia 23 grudnia 2013 r., zatem siedmiodniowy termin upływał 30 grudnia 2013 r. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący złożył w dniu 14 stycznia 2014 r. (data stempla pocztowego), zatem po upływie siedmiodniowego terminu. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 2 K.p.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z materiałem zgromadzonym w sprawie, iż skarżący uchybił terminowi do złożenia zażalenia na postawienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2013 r., co miało istotny wpływ na wydanie i treść postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2013 r. nastąpiło bez jego winy 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 9 K.p.a. przez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności uznanie, iż organy administracji publicznej nie są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także pominięcia okoliczności, iż organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 142 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 142 § 1 "Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (...)". Złożenie zażalenia jest czynnością procesową, której skuteczność obwarowana jest wymogami prawnymi. Jednym z warunków jest zachowanie terminu. Przesłanki zachowania terminu reguluje art. 57 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 57 § 5 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego " Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało : nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe". Według art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo pocztowe " nadanie – polecenie doręczenia przesyłki pocztowej lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazanie druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usług pocztowych". Wykonanie usługi pocztowej jest uzależnione od spełnienia elementu umowy – uiszczenia opłaty za usługę w wysokości określonej przez operatora pocztowego. Dla zachowania skuteczności czynności zachowania terminu niezbędnym jest podjęcie czynności nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego zgodnie z wymogami operatora pocztowego co do wysokości opłaty. Nie ma podstaw prawnych przerzucenia na organ administracji publicznej – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. ciężaru uiszczenia należności brakującej opłaty za usługi pocztowe. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro skarżący nie zachowała wymogu skutecznego nadania zażalenia w polskiej placówce operatora wyznaczonego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 w związku z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd wywiódł, że dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu jest niezbędne wykazanie, że uchybienie terminu nie wynikało z niedbalstwa, braku dbałości o ochronę własnego interesu prawnego. Nie dochowanie staranności w skutecznym nadaniu zażalenia przez uiszczenie niższej opłaty za usługę pocztową od opłaty w wysokości ustalonej przez operatora pocztowego nie można zaliczyć do okoliczności należytej dbałości, a do okoliczności świadczącej o braku zawinionym zachowania terminu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres obowiązku organu obejmuje pouczenie o prawie zażalenia, terminie wniesienia, trybie wniesienia. Dokonanie z należytą starannością czynności zażalenia należy do zobowiązanego. Nie można przerzucać dbałości o własne interesy przez zobowiązanego na organ administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.