II OSK 719/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 63/17 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S.M. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 ( czterysta sześćdziesiąt ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. M. zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...]. Wskazane decyzje zostały wydane na skutek wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, piętrowego, z zabudowanym garażem na działce nr ew. [...] przy ul. K. w W. oraz zezwalającej W. i B. W. na budowę segmentu południowego budynku mieszkalnego piętrowego z garażem w piwnicy na działce nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...] z obrębu [...]) przy ul. K. [...] w W. Organ I instancji wskazał, że kontrolowana decyzja wydana została z oczywistym naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17 poz., które to naruszenie z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu należy uznać za rażące naruszenie prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże, z uwagi na upływ ponad 30 lat od jej wydania, stwierdzenie nieważności pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości, co uzasadniało stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Rozpoznając odwołania S. M. i M. A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. Na wskazane rozstrzygnięcie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. M. Rozpoznając skargę Sąd I instancji uznał, że decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co ma związek z wadliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a także błędnym rozumieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i sposobu jej zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu w zakresie, w jakim dotyczy ono wyjaśnienia, jak należy rozumieć w konkretnym przypadku warunek oczywistości naruszenia przepisu. Zdaniem Sądu, powołując się na wątpliwości interpretacyjne jakie budzi dany przepis prawa należy wskazać, że mają one charakter znaczący oraz czy mogły wpłynąć na kierunek błędnie przyjmowanej przez organ wykładni przepisu. Podkreślono, że niewystarczające jest przyjęcie, że dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, określony przepis pozostaje niejasny z uwagi na to, że przez pewien czas był on różnie interpretowany przez organy stosujące prawo, ponieważ wskazana "niejasność" powinna mieć charakter pierwotny i co do zasady odznaczać się określoną trwałością. Przesłanki tej nie spełnia okoliczność, że na tle przepisu można odnaleźć jednostkowe wypowiedzi opierające się na innym jego rozumieniu. Zdaniem Sądu, organ II instancji powinien dokonać wykładni wskazanego przepisu uwzględniając analizę orzeczeń i piśmiennictwa z okresu odpowiadającego dacie prowadzenia przez niego postępowania. Późniejsze orzeczenia sądowe lub głosy doktrynalne mogą mieć znaczenie dla możliwości przypisania naruszeniu cechy oczywistego naruszenia tylko o tyle, o ile będą one stanowiły podstawę do wykazania, że z perspektywy czasu przepis w swoim pierwotnym brzmieniu był na tyle niejasny i niejednoznaczny, a jego wykładnia niejednolita, że stosowanie w stosunku do niego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno zostać wyłączone. Wskazał, że oparcie decyzji na jednostkowym orzeczeniu (SA/Rz 2241/99) nie uzasadnia w sposób wystarczający tezy o rozbieżności w orzecznictwie. Istotą rozważań organu winien być przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, w zakresie określającym dopuszczalne usytuowanie budynku (domu mieszkalnego) w stosunku do granicy z sąsiednią działką, a nie omówienie, jak to uczynił organ w uzasadnieniu decyzji, rozbieżności w orzecznictwie NSA i SN w kwestii, czy dla zmniejszenia odległości usytuowania domu mieszkalnego w stosunku do granicy działki znaczenie ma zabudowanie działki sąsiedniej. Sąd zwrócił uwagę, że niewskazanie jaką interpretację wskazanego paragrafu organ uznaje za prawidłową uniemożliwia w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy budynek mieszkalny piętrowy z garażem w piwnicy usytuowany przy ul. K. [...] w W. został wybudowany na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia, czy też nie. Sąd wojewódzki podniósł, że tylko wykorzystanie środków dowodowych, którymi dysponuje organ, co obejmuje nie tylko przeprowadzenie dowodów z dokumentów urzędowych, ale również przesłuchanie świadków i przyjęcie wyjaśnień stron, zapewnia prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że w jego ocenie ustalenia organu w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że plan ten został bezpowrotnie utracony. Wskazał, że ustalenia organu pozwalają na przyjęcie, że powyższy plan istnieje, jednak znajduje się w posiadaniu innych podmiotów aniżeli te, do których organ nadzoru się zwrócił. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając mu naruszenie: a) przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania jakie konkretnie dalsze czynności ma podjąć organ celem odnalezienia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., oraz poprzez ocenę, że działania organów polegające na zwróceniu się do szeregu instytucji i archiwów, celem odnalezienia wskazanego dokumentu, są niewystarczające; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych przy kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; b) przepisów prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17 poz. 62) poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa polegającą na uznaniu, że brak oczywistości naruszenia prawa może wystąpić jedynie na tle stosowania przepisów, co do których występowała długotrwała rozbieżność w orzecznictwie i literaturze prawniczej, a ponadto na braku uwzględnienia przy ocenianiu oczywistości ewentualnego naruszenia prawa - intensywności obrotu prawnego oraz ilości orzecznictwa wydanego na podstawie ocenianego przepisu do dnia decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w toku postępowania zwrócił się do wszelkich organów, które w jego ocenie, mogły dysponować szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...], jednak nie udało się uzyskać planu zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., Nr [...]. Szeroko zakrojone poszukiwania ww. dokumentu przemawiają, jego zdaniem, za tym, że podjął on wszelkie możliwe czynności w celu odnalezienia ww. planu. Nie wskazanie przez Sąd I instancji, jakie jeszcze konkretnie czynności w tym zakresie organ powinien podjąć czynią uzasadnienie wyroku wadliwym. Ponadto wskazano na kwestię stabilizacji porządku prawnego, która to zdaniem skarżącego kasacyjnie jest wartością nadrzędną nad potrzebą eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Odnosząc się do kwestii naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. zwrócono również uwagę, że nie zostało zakwestionowane przez Sąd I instancji ustalenie, że działka o nr ew. [...], sąsiadująca z działką inwestycyjną w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę była niezabudowana. Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyła M. A. reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc w niej o uwzględnienie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że jakkolwiek nie wszystkie z instytucji, do których zwrócił się organ celem uzyskania planu zagospodarowania były właściwe w sprawie, "jednak te najważniejsze, w których zasobach mógł pozostawać przedmiotowy plan, zostały wypytane na okoliczność". Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja wydana jest na skutek ponownego rozpoznania, którego przyczyną były nieprawidłowości w zakresie poszukiwań planu, a więc przy wydawaniu kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę postępował zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego. Uczestniczka postępowania nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii naruszeniu prawa w sytuacji, gdy istnieje pojedyncze orzeczenie sądu, w którym zaprezentowano odmienne stanowisko, co do wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również S. M., reprezentowany przez pełnomocnika. Wniósł on o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że zarzut odnoszący się do niewskazania konkretnych instytucji, do których organ powinien się zwrócić celem uzyskania planu zagospodarowania jest niezasadny, gdyż sąd nie ma obowiązku zastępowania organu administracji. Podniesiono również, że uczestnik postępowania w pełni podziela poglądy wyrażone w zaskarżonym wyroku. W piśmie procesowym z 17 grudnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej przytaczając dodatkową argumentację przemawiającą za wykładnią § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. prezentowaną w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie konkretnie dalsze czynności ma podjąć organ celem odnalezienia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r., stwierdzić należy, że jest on w pełni trafny. Kwestia ustalenia treści szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego była przedmiotem szeregu czynności podejmowanych przez organ orzekający w I instancji. Była także jedną z przyczyn uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1985r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę segmentu w zabudowie bliźniaczej na działce o nr. ewid. [...] (obecnie [...] ). W następstwie tegoż orzeczenia, organ I instancji podjął dalsze poszukiwania dokumentów stwierdzających treść zapisów planu. Poszukiwania te okazały się nieskuteczne. Nie może świadczyć o niewłaściwym poszukiwaniu tego planu fakt, że organ zbędnie w tym zakresie zwrócił się do Archiwum Głównego Akt Dawnych. Przypuszczenia Sądu, że skoro plan nie uległ zniszczeniu i w dalszym ciągu istnieje, a zatem organy dalej powinny prowadzić kwerendę w innych miejscach niż dotychczas to czyniły, nie uprawniają do stawiania organom zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, czy też art. 136 k.p.a. zwłaszcza, że Sąd uchylił się od podania jakichkolwiek sugestii, w jakich innych instytucjach, kwerenda taka miałaby być prowadzona. Zwrócić także należy uwagę, że strona występująca o stwierdzenie nieważności decyzji w powyższym zakresie nie przejawiała żadnej inicjatywy dowodowej. Oczywistą rzeczą jest, że treść zapisów planu miałaby w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem można by jednoznacznie rozstrzygnąć, czy usytuowanie ściany budynku z okami w granicy nieruchomości pozostawało w zgodzie z planem, wobec określonego w nim sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej ( działka nr [...] ), będącej obecnie własnością skarżącego S. M.. Z twierdzeń uczestniczki M. A. – właścicielki działki nr [...], na której usytuowany jest budynek z oknami w granicy wynika, że w czasie wznoszenia tego budynku przez jej poprzedników prawnych, działka nr [...] w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod skwer zieleni z ulicą dojazdową. Potwierdził to współautor projektu budowlanego architekt T. S., w oświadczeniu z dnia 8 lutego 2013r., podając jednocześnie, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem (oświadczenie w aktach sprawy administracyjnej). Nie można zatem wykluczyć, że szczegółowe ustalenia planu co do sposobu zagospodarowania w tamtym czasie działki nr [...], umożliwiały usytuowanie budynku z oknami w granicy nieruchomości zwłaszcza, że działka nr. [...] przeznaczona była pod zabudowę zbliźniaczoną, jej powierzchnia wynosi 375 m2 a szerokość niewiele ponad 7 m. Rzeczą oczywistą jest, że oświadczenie T. S., czy też jak sugeruje Sąd I instancji jego przesłuchanie w charakterze świadka, czy też innych osób nie pozwolą na odtworzenie szczegółowych ustaleń planu. Zawsze będzie pozostawał margines nie dających się usunąć wątpliwości, chociażby z uwagi na znaczny upływ czasu od okresu, w którym plan obowiązywał. Pewne jest natomiast, że działka nr [...] w dacie realizacji inwestycji na działce nr [...] była niezabudowana i przez blisko 30 lat skarżący ani jego poprzednicy prawni nie zgłaszali zastrzeżeń, co do usytuowania w granicy działki ściany budynku z otworami okiennymi. Wobec powyższych rozważań, uznać należy, że na podstawie zebranych dowodów nie można ustalić sposobu zagospodarowania działki nr [...] w szczegółowym planie zagospodarowania terenu i brak jest na chwilę obecną środków dowodowych, które umożliwiłyby dokonanie takich ustaleń. W każdym prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) pojawia się moment, w którym wyczerpują się dostępne środki dowodowe a w wielu sprawach w ustaleniach stanu faktycznego występują z tego powodu luki. Nie oznacza to, że postępowanie takie należy kontynuować. Zatem zarzut Sądu I instancji, że organ nie przedsięwziął wszystkich kroków, które umożliwiłyby odnalezienie ww. planu zagospodarowania przestrzennego w zaistniałej w sprawie sytuacji jest nieuprawniony. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17 poz. 62) poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa polegającą na uznaniu, że brak oczywistości naruszenia prawa może wystąpić jedynie na tle stosowania przepisów, co do których występowała długotrwała rozbieżność w orzecznictwie i literaturze prawniczej. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga, co do zasady, stosowania poszerzonej wykładni. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić też należy, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiego naruszenia przepisów prawa w niniejszej sprawie nie doszło. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1985r. przyjął, że przy wydawaniu tej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia §12 ww. rozporządzenia. Stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia, aktualnej w dacie wydawania decyzji, budynki powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki, a gdy ściana zwrócona w stronę granicy nie ma otworów okiennych - co najmniej 3m od granicy. Ustęp 2 § 12 tego rozporządzenia pozwalał na zmniejszenie powyższych odległości, jeżeli zabudowa na sąsiedniej działce istnieje w odległości większej niż 4m od granicy działki, a odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8m. Zauważyć należy, że występujące w rozpoznawanej sprawie zagadnienie stosowania § 12 ust. 1 i ust. 2 było przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego. Jak zaznaczono, w powołanym w zaskarżonym orzeczeniu, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 680/15 (LEX nr 2294187), już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/06 (LEX nr 304107) zwrócił uwagę na rozbieżność orzecznictwa sądowego na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki, wskazując, iż nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego - oczywistej sprzeczności między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można bowiem tylko mówić w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie można zaakceptować wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla oceny, czy doszło do "oczywistej" obrazy prawa konieczne jest poczynienie konkretnych ustaleń odnoszących się do charakteru przepisu prawa i sposobu jego rozumienia w dacie wydania spornej decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym poglądem, w sytuacji, w której w dacie wydania określonej decyzji interpretacja określonego przepisu prawa nie wzbudzałaby wątpliwości orzeczniczych co do jego stosowania, nie można by było stwierdzić nieważności takiej decyzji. Późniejsza zmiana praktyki orzeczniczej i poglądy wyrażane w piśmiennictwie miałyby znaczenie o tyle, o ile można by było w oparciu o nie wykazać, że dany przepis w swoim pierwotnym brzmieniu był na tyle niejednoznaczny, że nie można by było do niego stosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że powstałe później wątpliwości, co do interpretacji określonego przepisu i zmiana praktyki orzeczniczej, nie zawsze będą miały znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do wcześniej wydanych decyzji na podstawie określonego przepisu. Oznacza to, że Sąd dopuszcza sytuację, w której ten sam przepis prawa będący podstawą prawną wydanych decyzji, może być raz traktowany, jako jednoznaczny i oczywisty w swej treści, a raz jako niejednoznaczny i sprawiający wątpliwości interpretacyjne. W rezultacie, przy niezmienionym stanie prawnym i w zbliżonych stanach faktycznych, w odniesieniu do decyzji podejmowanych w różnych okresach czasu, możliwe byłyby różne rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, o oczywistości naruszenia konkretnego przepisu prawa decydowałoby zasadniczo to, jak dany przepis był interpretowany w dacie wydania konkretnego aktu administracyjnego a nie jego treść normatywna. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że rozbieżności w interpretacji konkretnych norm prawnych mogą się pojawić zarówno w początkowym okresie wejścia ich w życie jak i w okresie późniejszym. Zależy to przede wszystkim od treści samej normy prawnej, poprawności jej sformułowania pod względem językowym i przedmiotu, który reguluje ale także od różnorodności stanów faktycznych, do których może mieć ona zastosowanie. Wielokroć, wątpliwości interpretacyjne pojawiają się po kilku latach od wejścia jej w życie, w związku z zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Odnośnie § 12 rozporządzenia, rozbieżności w orzecznictwie dotyczyły początkowo możliwości jego stosowania do obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomościach innych niż działki zagrodowe w indywidualnych gospodarstwach rolnych ( wyrok S.N z dnia 22. 12. 1993r, sygn. akt III ARN 75/93 – LEX nr 1671906). Następnie dotyczyły kwestii konieczności istnienia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości ( wyrok SN z dnia 06. 07. 1995, sygn. akt III ARN 17/95 – OSNP 1996/3/37, wyrok NSA z dnia 13.02.2001r., sygn. akt SA/Rz 2241/99 – LEX 657579). Okoliczność, w jakim czasie pojawiły się wątpliwości interpretacyjne, pozostaje bez wpływu na ocenę oczywistości naruszenia normy prawnej. O tym, że przepis nie jest jednoznaczny w interpretacji decyduje jego treść normatywna. Należy zauważyć, że na przestrzeni wielu lat, stosowanie § 12 rozporządzenia w praktyce nie było jednolite i niejednokrotnie prowadziło do różnej jego wykładni. Wynika to wprost ze wskazanych wyżej wyroków, jak i wielu innych orzeczeń. Skoro rażące naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, to wobec wykazanej rozbieżnej praktyki w interpretacji § 12 powołanego rozporządzenia, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Ubocznie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu nie dotyczy, jak się wydaje, usytuowania ściany budynku w granicy nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...]. Problem dotyczy raczej umieszczania w tej ścianie otworów okiennych. Rozwiązanie tego problemu możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby znane były szczegółowe zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przy tym należy, że otwory okienne umieszczane są w ścianie budynku wzniesionej w granicy nieruchomości, jeżeli budynek usytuowany jest od strony ulicy, czy innej przestrzeni publicznej, a linia zabudowy ustalona jest w planie zagospodarowania przestrzennego w granicy nieruchomości. W przypadku późniejszej zmiany planu i możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, nie można zarzucać inwestorowi, że wzniesienie przez niego tak usytuowanego budynku nastąpiło z naruszeniem prawa. Przy ocenie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w zakresie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała badana decyzja, musi być brany pod uwagę upływ czasu od daty podjęcia decyzji do daty wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący i jego poprzednicy prawni w żaden sposób przez ponad 25 lat jej nie kwestionowali. Decyzja Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1985 została podjęta ponad 30 lat temu i na jej podstawie w zaufaniu do organów administracji publicznej inwestorzy zrealizowali zaakceptowane przez właściwy organ zamierzenie inwestycyjne. Tak duży upływ czasu od podjęcia wspomnianej decyzji nie może zatem pozostawać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono, na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.