II OSK 729/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA: Andrzej Jurkiewicz Ludwik Żukowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 693/04 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 693/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. o odmowie udzielenia dotacji Panu K. F. na pokrycie rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Lublinie z dnia 4 grudnia 2003 r. dotyczącej stwierdzenia Clavibacter michiganensis subsp. sepedonicus w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu oryginału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, iż nie można twierdzić, jak to czyni organ, że złożenie wniosku przed wydaniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa stanowić może podstawę odmowy przyznania dotacji, jeśli ubiegający się o nią zachował termin określony przepisami. Zdaniem Sądu przyjęcie, że przepis § 39 ust. 1 pkt 7 tworzy temporalną przeszkodę przyznania dotacji stanowi nadużycie prawa i jest ponadto sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem i przeznaczeniem prawa. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości skargą kasacyjną z dnia 21 kwietnia 2005 r. przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego (w szczególności § 39 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. z 2002 r. Nr 65 poz. 595 z późn. zm. - przywoływanego dalej jako Rozporządzenie) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że: 1) dopuszczalne jest składania wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa przed wydaniem tej decyzji, 2) nie istnieje w tym przypadku możliwość działania organu na zasadzie uznania administracyjnego. Skarżący twierdzi, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wniosek o udzielenie dotacji na realizację zadań z ochrony roślin nałożonych wymienioną decyzją może być złożony przed jej wydaniem, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego. Taka wykładnia całkowicie, jak stwierdza Skarżący, wypacza sens normy prawnej i zmienia cel ustanowienia tego przepisu. Zgodnie z § 39 ust. 2 Rozporządzenia wniosek o udzielenie dotacji, o której mowa w ust. 1 pkt 7 podmiot składa do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nie później niż do dnia 30 listopada. Skarżący podnosi, że termin ten ma istotne znaczenie ze względu na fakt, iż środki budżetowe przeznaczone na udzielenie dotacji mogą być wykorzystywane tylko do końca danego roku kalendarzowego. Ze wglądu na fakt, że wniosek o udzielenie dotacji dotyczył pokrycia rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora, oczywistym wydaje się, że może on być złożony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji nakładającej określone obowiązki związane ze zwalczaniem organizmów szkodliwych. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa argumentował, że nie logiczne jest przyznanie dotacji na realizację zadań wynikających z decyzji, która byłaby uchylona lub zmieniona na skutek złożonego odwołania. W takiej sytuacji środki pieniężne przekazane wówczas w ramach dotacji należałoby uznać za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i podlegałyby one zwrotowi. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa twierdzi dalej, że z faktu, iż strona złożyła wniosek w dniu 1 grudnia 2003 r., a decyzja została wydana w dniu 4 grudnia tego roku, wynika, że dopiero z dniem doręczenia decyzji wojewódzki inspektor był związany jej treścią. Pomijając nawet niezbędny upływ czasu na to, aby decyzja ta mogła stać się decyzją ostateczną, strona mogła wystąpić skutecznie dopiero w tym dniu. Dopiero bowiem, w tym dniu wniosek taki złożony bezpośrednio do wojewódzkiego inspektora mógłby stanowić skuteczne wszczęcie postępowanie o udzieleniu dotacji. Co więcej, zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa dopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości składania wniosku przed dniem doręczenia stronie decyzji administracyjnej, stanowi w istocie zgodę sądu na tzw. obejście przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia w szczególności obejście wymogu składania wniosku w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 listopada danego roku. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podniósł ponadto, że w rozpatrywanej sprawie działa on w zakresie uznania administracyjnego, o czym stanowi § 39 ust. 1 Rozporządzenia, który stanowi, iż "podmiotowi na jego wniosek może być udzielona dotacja (...). Ze względu na specyfikę wydatkowania środków budżetowych, nie można Głównemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa odmówić prawa nieudzielania dotacji na dofinansowanie kosztów pokrycia rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji wydanej dopiero w grudniu, której termin uprawomocnienia zbiegał się z terminem zakończenia roku budżetowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 11 maja 2005 r. K. F. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślił, że wykonał wszelkie obowiązki nałożone na niego przepisami prawa w sytuacji wystąpienia choroby ziemniaka w określonych terminach, a opieszałość i postępowanie niezgodne z prawem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Lublinie mogło doprowadzić do wymiernej szkody materialnej. Ponadto podniesiono, że błędne jest uzasadnienie skargi kasacyjnej w kwestii niezachowania terminu do złożenia wniosku - został on bowiem złożony w dniu 1 grudnia 2003 r., czyli "najbliższego następnego dnia powszedniego wedle przepisu KPA". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje tym samym na uwzględnienie. W myśl § 39 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, podmiotowi na jego wniosek może być udzielona dotacja na realizację zadań z zakresu ochrony roślin przy zwalczaniu Clavibacter michiganensis subsp.sepedonicus, na podstawie decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, w zakresie dofinansowania kosztów : przerobu porażonych ziemniaków i unieszkodliwienia odpadów, dezynfekcji pomieszczeń, pokrycia rzeczywistej szkody, poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa w przypadku stwierdzenia Clavibacter w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu super elity, elity i oryginału. Wniosek o udzielenie dotacji zainteresowany podmiot składa do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nie później niż do dnia 30 listopada, wraz z kopiami faktur albo rachunków albo kserokopiami faktur albo rachunków, potwierdzonych za zgodność z kopią dokumentu (§ 39 ust. 2 rozporządzenia). Z powołanych wyżej przepisów wynika jasno, że podstawę wniosku powinna stanowić decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nakładająca obowiązek zrealizowania zadań z ochrony roślin a rzeczywista szkoda musi być poniesiona przy jej wykonywaniu. Wniosek musi być złożony nie później niż do dnia 30 listopada, wraz z kopiami faktur lub rachunków. Dotacje są wypłacane ze środków publicznych, co rzutuje na sposób i czas ich wydatkowania, a w tym przypadku na określenie terminu składania wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie negując na gruncie powołanych przepisów, wymóg złożenia wniosku dopiero po wydaniu (i doręczeniu) decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa z której realizacją będzie związana rzeczywista szkoda, dokonał błędnej ich wykładni. W sytuacji gdy określony przepisami rozporządzenia wymóg nie został spełniony, wcześniejsze wniesienie wniosku o przyznanie dotacji na dofinansowanie kosztów ochrony roślin mogło nie wywołać oczekiwanego skutku. Podkreślenia wymaga, że interpretacja powołanych przepisów dokonana przez organ nie pozbawia osób, w stosunku do których przedmiotowe decyzje podjęto po dniu 30 listopada i wnioski mogły być złożone dopiero w późniejszym okresie rozliczeniowym, prawa do uzyskania dotacji w roku następnym. Jak wynika z akt sprawy, dopiero decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony roślin zawierała określenie wszystkich obowiązków związanych ze zwalczaniem organizmów szkodliwych, mogących prowadzić do szkody, a sam wniosek został zaakceptowany przez właściwy organ po upływie terminu określonego w rozporządzeniu. Wnoszenie wniosku za pośrednictwem organu wydającego decyzję, podlegającą wykonaniu i mogącą prowadzić do powstania szkody i jego akceptowanie przez ten organ, sprawia że brak obowiązku dołączania do tego wniosku kopii decyzji wojewódzkiego inspektora znajduje uzasadnienie. Potwierdza to zasadność interpretacji dokonanej w zaskarżonej decyzji a tym samym zasadność zarzutu skargi kasacyjnej związanego z wymogiem składania wniosku o udzielenie dotacji po wydaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin. Nie może natomiast być uznany za zasadny zarzut odnoszący się do możliwości działania w tych sprawach na drodze uznania administracyjnego. Sąd nie kwestionował w istocie możliwości działania organu w przedmiotowych sprawach w ramach uznania, ale sformułował zarzuty dotyczące postępowania wyjaśniającego. Temu stanowisku nie można odmawiać słuszności, bo działanie w ramach uznania administracyjnego pociąga za sobą konieczność wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które da podstawę do wydania decyzji uznaniowej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasądzono na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mimo stosownego wniosku zawartego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek co do zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej zważył co następuje: Zasady zwrotu kosztów postępowania między stronami reguluje rozdział 1 działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 200 i art. 201 tej ustawy określono zasady zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, natomiast przepisy art. 203 i art. 204 odnoszą się do kosztów postępowania kasacyjnego. Normując kwestię zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji ustawodawca wprowadził bezwzględną zasadę, iż zwrot ten przysługuje tylko skarżącemu i wyłącznie w sytuacji bądź uwzględnienia skargi /art. 200/, bądź też umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 lub art. 118 § 2 p.p.s.a. Inaczej rzecz się ma w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, w którym o tym komu przysługuje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego decyduje nie tylko wynik tego postępowania /oddalenie bądź uwzględnienie skargi kasacyjnej/ ale także wynik postępowania przed sądem I instancji. I tak w myśl art. 203 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1/ od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji oddalający skargę, 2/ od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z unormowań dotyczących zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami, przytoczonych powyżej jak i z pozostałych przepisów tego rozdziału ustawy procesowej wynika, że nakładając na strony obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie /art. 199 p.p.s.a./, ustawodawca zagwarantował organowi (jako stronie) zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ. Ustawodawca dał jednak możliwość właściwemu Sądowi ich miarkowania /art. 206 i art. 207 p.p.s.a./, a w art. 205 § 1 i § 2 ustawy procesowej zdefiniowano pojęcie niezbędnych kosztów postępowania. Jak już wskazano, w przepisach dotyczących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mowa jest o niezbędnych kosztach, a art. 207 § 2 p.p.s.a. uprawnia Sąd do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdzie odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się z jednej strony tym, iż rozpatrywana sprawa ze skargi kasacyjnej jest kolejną podobną sprawą rozpatrywaną przez Sąd i stąd nakład pracy na przygotowanie skargi kasacyjnej był znikomy, a z drugiej strony tym, że kolejne sprawy wpływające do sądu administracyjnego w podobnych stanach faktycznych świadczą o braku stosownych informacji udzielanych przez organ. Te okoliczności sprawiły, że Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnień zakreślonych art. 207 § 2 p.p.s.a. uznał, że wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.