II OSK 734/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 159/24 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić K. K. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, 3. zasądzić od K. K. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 159/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w sprawie z wniosku skarżącego z 5 listopada 2023 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych: I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki do wydania aktu w terminie miesiąca; II. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z 5 listopada 2023 r. skarżący skierował wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej przy ulicy [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawcę 9 listopada 2023 roku, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, w razie stwierdzenia naruszeń przepisów prawa budowlanego dokona wszczęcia z urzędu odpowiedniego postępowania administracyjnego lub podejmie inne określone przez prawo działania. Poinformował również że podczas czynności kontrolnych w terenie uprawnieni inspektorzy stwierdzili, że na podjeździe oraz przed wejściem do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., w pobliżu zbiornika retencyjnego betonowego nawierzchnię terenu stanowił drobny kamień w pozostałym zakresie, z uwagi na zalegający śnieg brak było możliwości oceny rodzaju nawierzchni. Według oświadczenia właściciela na terenie przy budynku mieszkalnym został wysypany i rozprowadzony luźny kamień, z uwagi na zniszczenie terenu przez samochody ciężarowe w wyniku prowadzenia prac związanych z wykonaniem kanalizacji ogólnospławnej oraz wody. Inspektorat wystosował do właściciela nieruchomości pismo pouczające. Zdaniem Sądu, pomimo że wnioskodawca informował PINB że posiada interes prawny w tym, aby budowę doprowadzić do stanu zgodnego z prawem postępowanie prowadzone jest bez jego udziału. W odpowiedzi na kolejne pismo skarżącego z 17 grudnia 2023 r. PINB przesłał mu kolejną informację, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego, a tym samym występowania stron postępowania. Jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu, który żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania należącego do kategorii postępowań wszczynanych z urzędu o braku podstaw do jego wszczęcia. Skarżący zaznaczył, że do momentu wniesienia skargi nie otrzymał informacji o wszczęciu lub też o braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W rozmowie telefonicznej w sprawie z pracownikiem PINB skarżący dowiedział się, że zostały przeprowadzone tylko czynności wstępne - i z uwagi na to że sprawa nie została wszczęta nie może być mowy o tym że jest stroną w postępowaniu. Skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 1007/23 winien on być stroną postępowania w zakresie samowoli budowlanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. Skarżący podkreślił również, że właściciel tej nieruchomości wykonał roboty budowlane niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. wysypał na całym terenie kliniec zrobił podbudowę pod parking – i na całości tak utwardzonego terenu bez zachowania wymaganych przepisami budowlanymi odległości i ograniczeń MPZP wykonał parking. W ten sposób doszło do zmiany wysokości terenu przy wykonywaniu samowolnych prac budowlanych i naturalny spadek terenu nie zmienił kierunek ale i zwiększył się do 1 metra przez bezprawne działania inwestora. Inwestor na terenie objętym inwestycją zlikwidował całość zieleni, gruba warstwa ziemi została wywieziona - a na to miejsce inwestor nawiózł kliniec i żwir oraz na całości terenu rozłożył płyty ażurowe zielonego parkingu, naruszając zapisy planu miejscowego dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Przedkładając fotografie działki sąsiadującej skarżący podniósł, że parking został zorganizowany bez wyznaczenia miejsc parkingowych na całości działki. Trudno więc, jego zdaniem, mówić o terenie wolnym od zainwestowania w którym mowa w MPZP. Ponadto taka sytuacja narusza § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, że 5 listopada 2023 r. skarżący wniósł pismo zawierające wniosek o podjęcie działań odnośnie do nieruchomości przy ulicy [...] w K., działka nr [...] obr. [...]. W piśmie z 10 listopada 2023 r. organ poinformował, że zgodnie z posiadanymi kompetencjami podejmie czynności wyjaśniające, dotyczące poruszonych kwestii. W dniu 11 listopada 2023 r. wpłynęło kolejne pismo K. K., na które w dniu 12 grudnia 2023 r. została udzielona odpowiedź o przeprowadzonej kontroli i o podjętych działaniach przez PINB. W dniu 17 grudnia 2023 r. wpłynęło kolejne pismo K. K., na które udzielona została odpowiedź pismem z dnia 5 stycznia 2024 r., gdzie poinformowano wnoszącego o podejmowanych przez inspektorat działaniach z jednoczesnym wskazaniem, że kierowanie pism do organu nadzoru budowlanego nie powoduje automatycznego przyznania statusu strony i wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj.: Dz.U. 2023 poz. 682 ze zm.), organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych. Przepis ten stanowi lex specialis wobec regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a." i w tym zakresie, pozwala on na jeszcze wstępnym etapie - przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego - na dokonanie kontroli w zakresie objętym prawem budowlanym. Dopiero ustalenia dokonane w trakcie tychże czynności kontrolnych mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z trybów przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Tym samym nie każde zawiadomienie organu prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie określił, na czym czynności wstępne mają polegać i jedynie nazwał je czynnościami kontrolnymi obejmującymi wstęp na teren inwestycji, przeprowadzenie kontroli w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika oraz domagania się informacji lub udostępnienia dokumentów związanych np. z prowadzeniem robót. Na kolejne pismo K. K. z dnia 14 stycznia 2024 r., po wezwaniu o jego doprecyzowanie, udzielona została odpowiedź w piśmie z 29 lutego 2024 r., na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. W powyższym piśmie wskazano na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie. W dniu 15 marca 2024 r. K. K. wniósł kolejne pismo, na które została udzielona odpowiedź pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r. na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a., uznając jego skargę za niezasadną. Każde wystąpienie K. K. nie pozostawało bez reakcji organu, przeprowadzone zostały czynności kontrolne w terenie, przeanalizowane zostały zgromadzone dokumenty, w tym złożona w dniu 11 kwietnia 2024 r. opinia projektanta. Odpowiedzi były udzielane z zachowaniem ustawowych terminów. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w okolicznościach sprawy skarżący nie brał udziału w przeprowadzanych przez organ czynnościach, nie miał możliwości skonfrontowania swojego stanowiska ze stanowiskiem inwestora, nie miał wglądu w dokumenty zgromadzone w sprawie, a jedynie w odpowiedzi na kolejne pisma otrzymywał informacje o czynnościach podejmowanych przez PINB. Nie miał również możliwości zakwestionowania dokonanej przez organ oceny legalności wykonanych robót i poddania stanowiska PINB ocenie organu wyższej instancji. W odniesieniu do samowolnie wykonanych robót budowalnych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. toczyło się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego - również bez udziału skarżącego. K. K. wniósł o jego wznowienie z tego właśnie powodu, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wydana w tej sprawie decyzja była przedmiotem kontroli WSA w Krakowie, który w prawomocnym wyroku z dnia 25 października 2023 r., sygn. II SA/Kr 1007/23 stwierdził: "(...) trzeba w pełni zgodzić się z faktem, że skarżący, jako właściciel działki stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo z działką będącą przedmiotem postępowania naprawczego, miał w świetle art. 28 k.p.a. interes prawny w uczestnictwie w rzeczonym postępowaniu naprawczym. Prawidłowo zatem organ I instancji wznowił postępowanie z udziałem skarżącego." Zdaniem WSA, nie ulega wątpliwości, że wyrok sądu administracyjnego wiąże wyłącznie w tej sprawie, w której została wydany (art. 153 P.p.s.a.), jednakże tak jednoznaczne wskazanie zakresu interesu prawnego skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej daje bardzo mocne podstawy do założenia, że ten sam interes prawny uaktualni się również w przypadku innych samowolnie wykonanych robót budowlanych na tej działce – tym bardziej, że skarżący wskazuje na podniesienie poziomu działki sąsiedniej na skutek tych robót. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy prowadzenie "czynności wyjaśniających" trwało od listopada 2023 r. do kwietnia 2024 r., obejmowało ustalenia faktyczne dokonane przez organ w terenie (dwukrotnie) oraz wyjaśnienia inwestora, potwierdzone "opinią projektanta". Zakres czynności wyjaśniających był więc znaczny i rozciągnięty w czasie. Z kolei w udzielonej skarżącemu odpowiedzi z 15 kwietnia 2024 r. organ dokonuje sumbsumpcji tj. analizuje ustalony przez siebie stan faktyczny w kontekście przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów. Treść tego pisma jest na takim poziomie szczegółowości, że w istocie mogłoby ono stanowić uzasadnienie decyzji umarzającej postępowanie. Zdaniem Sądu, poza sporem w sprawie pozostaje, że inwestor dokonał robót budowalnych związanych z utwardzeniem terenu i umieszczeniem geokraty. Tym samym istnieje przedmiot postępowania, który może podlegać ocenie w kontekście obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał zresztą takiej oceny, stwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu opisany wyżej zakres "czynności kontrolnych" w istocie stanowił postępowanie dowodowe, które winno było odbywać się w ramach przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wraz z zapewnieniem stosownych gwarancji procesowych wszystkim stronom postępowania. Poglądowi temu nie stoi na przeszkodzie treść art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Żądanie skarżącego wyrażone w piśmie z 5 listopada 2023 r. stanowiło dla organu nadzoru budowlanego impuls do przeprowadzenia czynności kontrolnych. W przesłanych do Sądu aktach brak jest dokumentacji tych czynności, zatem Sąd opierał się wyłącznie na treści kolejnych pism PINB kierowanych do skarżącego w odpowiedzi na jego kolejne pisma. Z przytoczonego wyżej pisma z 15 kwietnia 2024 r. wynika, że owe "czynności kontrolne" z uwagi na ich zakres winny odbywać się w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, bowiem w istocie takie postępowanie stanowiły. Z tych względów Sąd w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu w terminie miesiąca. Termin ten wynika z art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W opisanych wyżej okolicznościach, wobec prowadzenia czynności wyjaśniających poza ramami postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie w tym samym punkcie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie stanowisko organu okazało się wadliwe, niemniej jednak wadliwość ta nie ma charakteru oczywistego. Skarżący domagał się nie tylko zobowiązania organu do wydania aktu, ale wprost zażądał, by nakazać wszczęcie postępowania i załatwienie sprawy w ciągu 7 dni, a nawet wskazał na pożądany przez niego sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Część tych wniosków wykracza poza granice niniejszej sprawy. Sąd stwierdził, że na obecnym etapie postępowania jedynie oceniał, czy organ dopuścił się bezczynności, jednak nie jest kompetentny do wskazywania kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po dokonaniu czynności dowodowych w ramach prawnych uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, przy zapewnieniu wszystkim stronom postępowania możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia swojego stanowiska organ będzie dysponował materiałem dowodowym, który wszechstronnie oceni i na tej podstawie rozstrzygnie sprawę. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Krakowie podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 łipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. - nazywanej dalej p.b.). poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; 2. art. 53a ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z dnia 5 listopada 2024 r. z urzędu; 3. art. 221 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; 4. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że wystąpiła bezczynność organu, w sytuacji gdy organ podejmował w sprawie działania w terminach ustalonych przez Kodeks postępowania administracyjnego i uznanie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu, w takim faktycznym stanie rzeczy jawi się jako całkowicie nieuprawnione; 5. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. polegające na zobowiązaniu skarżącego do wydania aktu w sprawie wniosku z dnia 5 listopada 2023 r. w sytuacji gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania; 6. art. 151 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, ponieważ w niniejszej sprawie skargę należało oddalić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Krakowie ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 t.j.) postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie jest zobligowany do wszczęcia postępowania na żądanie wnioskodawcy. Nie ma tym samym obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ani tym bardziej wszczynania postępowania a następnie jego umorzenia. Wystarczające jest powiadomienie wnioskodawcy pismem o podejmowanych przez organ czynnościach jeśli organ uznał, że podjęcie takich czynności jest konieczne. Skoro postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu i organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku wszczęcia go, to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że nie wszczynając postępowania i nie wydając rozstrzygnięcia organ pozostawał w bezczynności. Skarga na bezczynność organu administracji w takim przypadku jest niedopuszczalna. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 września 2025 r. II OPS 2/25 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2A439FC114) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: 1. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w ww. uchwale i nie widzi podstaw do wszczynania procedury jego zmiany przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego wielokrotnie informował wnioskodawcę pisemnie o czynnościach podejmowanych w sprawie. Z uwagi na treść art. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku wszczęcia postępowania w związku ze skierowanym do niego wnioskiem. W konsekwencji skarga na bezczynność była niedopuszczalna co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.