II OSK 741/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Anna Łuczaj, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Po 245/03 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną R. W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2005 r. oddalającego jego skargę wniesioną na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]. Do wydania tych decyzji, a następnie wymienionego wyroku doszło w następującym stanie: Decyzją z dnia 24 sierpnia 1998 r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono R. W. pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w N. przy ul. Z., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], stacji tankowania gazem płynnym, wiaty i garażu. W toku kontroli sposobu realizacji tej inwestycji przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2001 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. stwierdzili, że inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także samowolnie rozpoczął użytkowanie stacji tankowania gazem płynnym i warsztatu naprawy samochodów w budynku pierwotnie przeznaczonym na garaż. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., postanowieniem z dnia 24 stycznia 2001 r., wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia 14 lutego 2001 r. wydaną na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał R. W. i J. W. dokonanie szczegółowo wymienionych w tej decyzji czynności służących doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem. Ostatnio wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 III 2001 r. W dniu 31 sierpnia 2001 r. współwłaściciele działki Nr [...] znieśli notarialnie jej współwłasność w ten sposób, że działkę oznaczoną numerem [...] z garażem użytkowanym jako warsztat naprawy samochodów otrzymał na wyłączną własność R. W., a działkę nr [...] ze stacją tankowania gazem otrzymali małżonkowie T. i E. M. W związku z tym Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, decyzją z dnia 21 maja 2002 r., uchylił decyzję PINB w N. z dnia 14 II 2001 r. Następną decyzją z dnia 2 stycznia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie przepisów art. 51 ust. 1` pkt 2 i art. 52 Prawa budowlanego nałożył na J. i R. W. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych prowadzonych przy budowie warsztatu montażu nowych instalacji gazowych dla samochodów, do stanu zgodnego z prawem poprzez: 1. opracowanie projektu budowlanego robót już wykonanych i koniecznych do zakończenia budowy budynku, w którym należy uwzględnić zmiany i przeróbki na budynku oraz zlikwidowanie otworów okiennych od strony działek nr [...] 2. opracowanie projektu technologicznego zakładu uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw p-poż., higieniczno-sanitarnym oraz bhp i ergonomii pracy; 3. opracowanie projektu zagospodarowania działki nr [...] w N., uwzględniającego rezygnację z budowy wiaty oraz zmianę usytuowania zakładu na działce. Organ wyznaczył termin do złożenia tej dokumentacji na dzień 15 lutego 2002 r. wraz z wnioskiem o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta nie została zaskarżona, lecz na wniosek inwestorów organ zmieniał termin wykonania nałożonych nią obowiązków. Po złożeniu przez małżonków W. żądanych dokumentów organ nadzoru budowlanego, pismem z dnia 2 października 2002 r., zwrócił je inwestorom jako niekompletne i wadliwie sporządzone, w celu uzupełnienia. J. i R. W. nie usunęli braków dostarczonej dokumentacji w wyznaczonym przez organ terminie i w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., wymienioną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nakazał im wykonanie rozbiórki budowanego warsztatu o funkcji montażu nowych instalacji gazowych do samochodów, a także uporządkowanie działki nr [...] i powiadomienie organu o wykonaniu nałożonych tą decyzja obowiązków. Od decyzji tej R. W. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...], Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że 4 września 2002 r. inwestor przedłożył projekt budowlany, który 3 października 2002 r. zwrócono z wezwaniem do jego uzupełnienia. Stwierdzono następujące braki przedłożonych projektów: - projekt zagospodarowania działki – mapa sytuacyjna – nie posiada metryczki, opisu elementów istniejących, projektowanych granic terenu objętych inwestycją, - projekt budowlany nie zawiera rozwiązania konstrukcyjnego dotyczącego budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego i odporności ogniowej F 120 między budynkiem a stacją napełniania pojazdów gazem płynnym. W tym zakresie na mapie sytuacyjnej znajduje się stwierdzenie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, iż projekt jest zgodny z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej pod warunkiem zapewnienia odległości poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, - na rzucie przyziemia zawarte jest uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw sanitarno-higienicznych o konieczności uzyskania zgody na korzystanie z wc w sąsiedztwie działki. W razie braku takiej zgody projekt winien być uzupełniony o projektowane pomieszczenie, rozwiązanie zapotrzebowania na wodę i odprowadzanie ścieków, - projekt budowlany nie zawiera opisu konstrukcyjnego robót koniecznych do zakończenia budowy (zamurowanie otworów okiennych, wykucia dwóch nowych otworów, rozkucia bramy wjazdowej), a inwentaryzacja nie zawiera oceny elementów konstrukcyjnych wykonanych robót, co dotyczy w szczególności dachu wykonanego jako drewniany. Inwestor w wyznaczonym terminie (24 października 2002 r. ) nie przedłożył wymaganej dokumentacji. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu. Na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., a także utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N., R. W. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił im niezgodność z prawem i wniósł o ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 25 lutego 2005 r., skargę tę oddalił, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż prowadząc na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 sierpnia 1998 r. budowę stacji tankowania gazem płynnym, garażu i wiaty skarżący dopuścił się szeregu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na: a) zmianie usytuowania dystrybutora gazu przy zbiornikach, b) zmianie konstrukcji stropodachu garażu (strop wykonano na belkach drewnianych zamiast na belkach stalowych), c) ) wykonaniu nie objętego projektem budowlanym kanału do bieżących przeglądów pojazdów samochodowych, d) wykonaniu otworu okiennego od strony działki nr 89, w odległości 3,75 m od granicy, e) w tylnej ścianie budynku w miejsce luksferów wstawiono okna w odległości 3,05 m od granicy, f) zmianie wymiarów bramy wjazdowej, g) niewykonaniu ściany oddzielenia pożarowego między zbiornikiem gazu, a budynkiem garażu. Skarżący dokonał nadto samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku garażu i rozpoczął od 2001 r. bez wymaganego pozwolenia prowadzić w nim warsztat naprawy samochodów. Z tego względu organy nadzoru budowlanego nałożyły na niego obowiązki zmierzające do doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. R. W. obowiązków tych nie wykonał, w szczególności nie usunął braków złożonych dokumentów, co uniemożliwiało legalizację dokonanych zmian w budowanym obiekcie budowlanym. W tej sytuacji organ miał podstawę (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego) do orzeczenia nakazu rozbiórki budowanego obiektu lub jego części. Sąd uznał, że skarga nie podniosła żadnych uzasadnionych zarzutów i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. W. wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez nieuzasadnione obciążenie skarżącego obowiązkiem budowy muru oddzielenia pożarowego od sąsiedniej nieruchomości, na której usytuowano stację tankowania samochodów, gdy obowiązek ten powinien był obciążać właścicieli tej sąsiedniej nieruchomości. Naruszenie tych przepisów – zdaniem skarżącego – polega na orzeczeniu rozbiórki całej budowli, gdy wystarczającym byłoby orzeczenie rozbiórki tylko tych jej części, co do których nastąpiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący podał, iż przy prawidłowym zastosowaniu przepisów organy powinny były nałożyć na inwestora obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w razie ich niewykonania wydać decyzję opartą na podstawie przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisów proceduralnych, to jest art. 183 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7 w zw. z art. 9 oraz art. 84 § 1 i 85 § 1 kpa przez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw oraz pominięcie uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzących do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na jednej z dwóch wymienionych w tym przepisie podstaw: albo na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowym wyjaśniono, że skuteczne powołanie się na którąś z podstaw kasacyjnych wymaga wskazania konkretnego przepisu naruszonego przez sąd rozpoznający sprawę w pierwszej instancji, uzasadnienia tego zarzutu, a nadto – gdy zarzut dotyczy naruszenia przepisu procesowego – wykazania, że uchybienie to mogło wpłynąć w istotny sposób na wynik sprawy (por. wyroki SN z 11 III 1997, III CKN 13/97, OSNC 1997, Nr 8, poz. 114 i NSA z 22 VII 2004 r. GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72). Zarzuty muszą być nadto skierowane przeciwko wyrokowi lub postępowaniu prowadzonemu przez Sąd, a nie przeciwko decyzji administracyjnej i muszą wyraźnie wskazywać naruszony przez ten Sąd przepis. Rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami tej skargi (art. 183 § 1 ppsa), to znaczy, że z wyjątkiem przyczyn skutkujących nieważność postępowania inne naruszenie przepisów bierze pod uwagę tylko wówczas, gdy taki zarzut został postawiony w skardze kasacyjnej. Stawiając zarzuty naruszenia proceduralnych skarżący powołał się na obrazę przepisu art. 183 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisu takiego w ogóle nie ma we wskazanej ustawie, gdyż § 1 art. 183 nie zawiera żadnych punktów. Kolejne zaś zarzuty naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 9, 84 § 1 i 85 § 1 kpa są oczywiście nietrafne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadząc postępowanie sądowe nie stosował procedury zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego i tym samym nie mógł naruszyć wymienionych przepisów. Z uzasadnienia postawionych zarzutów wynika, iż mogły one być postawione organom administracyjnym i to nie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, lecz wcześniejszą prawomocną i ostateczną decyzją PINB w N. z dnia 2 I 2002 r. Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie mogło odnieść więc zamierzonego przez skarżącego skutku. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wobec oczywistego odstępstwa przez skarżącego od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, dokonania przez niego szeregu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i budowy – zamiast garażu – warsztatu napraw pojazdów, organy nadzoru budowlanego wszczęły procedurą zmierzającą do doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Na tej podstawie nałożono na skarżącego obowiązki, których wykonanie stanowiło warunek zalegalizowania wykonanych robót. Ponieważ jednak inwestor nie wykonał tych obowiązków, organy na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego orzekły rozbiórkę obiektu. Nałożenie obowiązku rozbiórki całego obiektu nie naruszyło wskazanego przepisu. Skarżący dokonał samowoli budowlanej, bowiem na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę garażu wybudował inny obiekt budowlany (warsztat naprawy samochodów), o innych parametrach technicznych. Skoro więc skarżący nie spełnił warunków umożliwiających legalizację tego obiektu, to zgodnie z prawem podlegał on rozbiórce w całości. Sąd oceniał przy tym prawidłowość stosowania prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej przez organ II instancji, to jest na dzień 21 I 2003 r. W tym dniu nie obowiązywały jeszcze podane w skardze kasacyjnej przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane, bowiem zostały one dodane do tej ustawy dopiero ustawą nowelizującą to prawo z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W tej sytuacji zarzut naruszenia tych przepisów jest oczywiście niezasadny. Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.