II OSK 744/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Maria Rzążewska (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005r., sygn. akt 7 IV SA 3584/03 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. II OSK 744/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r., nakazującą rozbiórkę ogrodzenia działki nr Ew. 58421 od strony ulicy Z. na odcinku o długości 73,2 m i od strony ulicy L. w J. Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.) zwanej dalej "ppsa", skargę Sąd I instancji ustalił, iż przystępując do budowy ogrodzenia od strony ulic, w maju 2001 r. skarżący stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy, co spowodowało wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 tej decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych. Zdaniem Sądu w świetle materiału dowodowego w sprawie brak było możliwości do zastosowania procedur legalizujących przedmiotowe ogrodzenie. Prawidłowo – zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 zapadła decyzja rozbiórkowa organu I instancji, utrzymana później decyzją zaskarżoną. Ewentualną legalizację budowy ogrodzenia wykluczyła niezgodność jego usytuowania (po przesunięciu od poprzedniego o 1,5 m w stronę jezdni) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. "Postępowanie dowodowe w sprawie jednoznacznie wykazało, że usytuowanie ogrodzenia skarżącego narusza linie rozgraniczające ulic, do których przylega. Usytuowanie ogrodzenia było niedopuszczalne w świetle dyspozycji § 41 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 99.15.140 z późn. zm.) – obowiązującego w czasie popełnienia przedmiotowej samowoli". W myśl tego przepisu ogrodzenie działki nie powinno przekraczać linii rozgraniczających ulic ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez S. B. została oparta na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego, polegające na: a) niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1a zd. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu poprzednio obowiązującym (tekst jedn. z 2000 r. – Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm. zwanej dalej Prawem budowlanym) polegającym na przyjęciu, iż ze stanu faktycznego nie wynika, aby skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ust. 1a zd. 1-2 Prawa budowlanego; 2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa : - art. 145 ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji II instancji – prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 1a zd. 1-2 Prawa budowlanego polegające na nie zakwalifikowaniu podań skarżącego jako zgłoszenia w rozumieniu Prawa budowlanego oraz - przepisów postępowania administracyjnego i przepisów szczególnych dotyczących postępowania w sprawie o zgłoszenie robót budowlanych, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9, 63 i 64 kpa w związku z art. 30 ust. 1a zd. 3 Prawa budowlanego, art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa, art. 136 i art. 138 § 2 zd. 1 kpa, tj. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu administracji I instancji, mimo, iż ten w sposób niepełny i niewyczerpujący udzielał skarżącemu informacji dot. jego praw i obowiązków związanych z budową ogrodzenia oraz nie zastosował trybu stosownego do uzupełnienia zgłoszenia, jak również polegającego na wydaniu orzeczenia na podstawie niewyczerpującego i nie opartego na całokształcie materiału dowodowego oraz nieskorzystania z możliwości uchylenia decyzji organu administracji I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; b) art. 106 § 3, 113 § 1, 133 § 1 zd. 1 i art. 141 § 4 ppsa polegające na dokonaniu przez Sąd ustaleń faktycznych bez zweryfikowania sprzeczności wynikających z akt w sposób oczywisty; a przejawiające się w nieprawidłowym przyjęciu, iż "ewentualną legalizację budowy ogrodzenia wykluczyła niezgodność usytuowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Tłuszcz 94/XVII/92 – Dz. U. Woj. Ostrołęckiego Nr 6, poz. 72 ze zm.) nie był weryfikowany z odpisem mapy geodezyjnej wydanym dnia 5 VI 1998 r. stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej oraz polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (w szczególności w zakresie dotyczącym twierdzeń skarżącego, iż sieć gazowa biegnie po przeciwnej stronie obu ulic, przy których znajduje się działka skarżącego ) i wydaniu orzeczenia mimo, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona; c) art. 134 § 2 ppsa polegające na przyjęciu za podstawę orzekania zarzutów podniesionych w uzasadnieniu organu administracji II instancji i w odpowiedzi na skargę, lecz które nie były bezpośrednią podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, a stały się "współprzyczyną" – obok braku zgłoszenia budowy ogrodzenia - wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Są to zarzuty dotyczące przesunięcia ogrodzenia o 1,5 m w stronę ulicy i przekroczenia linii rozgraniczających oraz dotyczące kolidowania ogrodzenia z siecią telefoniczna i gazową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarte zostało uściślenie zarzutu naruszenia art. 145 ppsa przez wskazanie, że kasacja zarzuca naruszenie "§ 1 ust. 1 lit. a i c" tego przepisu przez to, że Sąd powinien uwzględnić skargę na decyzję i ją uchylić w całości w związku z tym, że organ administracji II instancji naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1a prawa budowlanego i przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Na rozprawie ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1a zd. 1-2 Prawa budowlanego polegającego na ocenie przez Sąd, że ze stanu faktycznego wynika, iż skarżący przed przystąpieniem do realizacji budowy nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych stosownie do tych przepisów, bowiem już sama treść tak sformułowanego zarzutu wprost wskazuje, że odnosi się on nie do stosowania przez Sąd I instancji tych uregulowań, a wyłącznie do poczynionych ustaleń faktycznych w zakresie skuteczności dokonania przez skarżącego zgłoszenia. Podniesiony w tym zakresie zarzut można wiązać wyłącznie z naruszeniem przepisów postępowania, a nie z obrazą prawa materialnego – wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów. W konsekwencji nie można podzielić trafności zarzutu skargi kasacyjnej, że oddalając skargę Sąd naruszył art. 146 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Nie są również uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej stawiane w tym postępowaniu, dotyczące naruszenia art. 9, 63 i 64 kpa w związku z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, bowiem przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem, była ocena legalności decyzji o nakazie rozbiórki, a nie postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. Kwestia dokonania zgłoszenia była w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu jedynie elementem ustaleń faktycznych, natomiast Sąd nie badał legalności postępowania w sprawie zgłoszenia. Stąd nie są uzasadnione zarzuty braku należytej kontroli przez Sąd działania organu w postępowaniu o zgłoszenie robót w tym stosowanie przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych. W tym zakresie należy uznać za usprawiedliwiony tylko zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa polegający na nie rozpoznaniu zarzutu skarżącego, zawartego w skardze jak i w uzupełniającym ją piśmie procesowym (k – 18, 19), podnoszącego, że przed przystąpieniem do wykonywania robót dokonał ich zgłoszenia. W toku postępowania przed organami administracji jak i w skardze wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że zgłosił zamiar budowy ogrodzenia, którego dotyczy nakaz rozbiórki i z dokonanego zgłoszenia wywodził legalność swego działania w zakresie realizacji tego obiektu. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym skarżący składał pisma kierowane do organów administracji, z treści których wyprowadzał swoje twierdzenia o dokonaniu zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ustalił, że skarżący stosownie do wymagań art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie dokonał zgłoszenia, jednak czyniąc to ustalenie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa nie odniósł się do tego zarzutu skarżącego i nie ocenił przedkładanych przez niego na tę okoliczność dowodów. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu Sąd nie ocenił czy organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo odniósł się do przedstawionych przez skarżącego dowodów i nie wypowiedział się szczegółowo co do tego, czy skarżący skutecznie dokonał zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia w zgodzie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, w tym też zakresie należy uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, iż kontrola legalności decyzji, dokonana przez Sąd, pominęła ocenę prawidłowości decyzji w aspekcie wymagań art. 80 kpa. Za uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim wywodzą one, że zaskarżony wyrok oddalający skargę zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wiążąc to naruszenie z niedokonaniem przez Sąd I instancji właściwej oceny zaskarżonej decyzji w świetle stosowania art. 80 kpa i art. 138 § 2 kpa. Dokonana w tej mierze ocena wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 ppsa w szczególności w zakresie odniesienia się do zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie jak i stawianych zarzutów w skardze. Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie dowodowe w sprawie jednoznacznie wykazało, że usytuowanie ogrodzenia narusza linie rozgraniczające ulic, do których przylega. Wypowiadając za organem odwoławczym taki pogląd Sąd nie dostrzegł, że znajdujące się na k – 24, 25 akt administracyjnych mapy aczkolwiek autoryzowane to nie zawierają jasnego obrazu przebiegu linii rozgraniczających ulice podług treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i usytuowania spornego ogrodzenia względem tych linii. Natomiast trzecia mapa (k – 1 akt postępowania administracyjnego), na której dokonano wykreślenia różnych kolorystycznych linii nie tylko nie zawiera opisu (legendy), który pozwalałby na ustalenie przebiegu granicy działki skarżącego, linii rozgraniczających ulice podług miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest autoryzowana. Czyniąc ustalenia, że postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia narusza linie rozgraniczające ulic, do których przylega , organ administracji nie wskazał dowodów, z których wniosek ten wyprowadza. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie zbadał prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ administracji, w tym czy poczynione ustalenia faktycznie mają odzwierciedlenie w materiałach sprawy. Przeprowadzenie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji ustaleń organu w tym zakresie było konieczne, bowiem skarżący nie tylko podważał ustalenia organu administracji, że ogrodzenie przez niego zrealizowane wychodzi poza linie rozgraniczające ulice, ale kwestionował podawane dane odnoszące się do treści planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerokości ulic, do których ogrodzenie przylega. Słuszne są zarzuty skargi kasacyjnej, że dokonana przez Sąd I instancji ocena braku możliwości legalizacji spornego ogrodzenia z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu linii rozgraniczających ulice, do których ogrodzenie to przylega, nastąpiło przy braku odniesienia tego stanowiska do materiałów sprawy i weryfikacji prawidłowości, na gruncie zgromadzonych materiałów sprawy, stanowiska organu administracji w tej mierze. O czym już była mowa uprzednio Sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi w tym podzielając stanowisko organu administracji w zakresie poczynionych przez ten organ ustaleń faktycznych nie skonfrontował ze zgromadzonymi materiałami sprawy w aspekcie prawidłowego stosowania art. 80 kpa. W szczególności Sąd nie rozważył czy dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego materiały sprawy nie wymagały uzupełnienia w zakresie ustalenia czy istotnie usytuowanie ogrodzenia koliduje z zapisami planu miejscowego i czy utrzymanie mocy przez zaskarżoną decyzję orzeczenia organu I instancji nie naruszało art. 138 § 2 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania pozostaje w związku z treścią zaskarżonego orzeczenia i w uwzględnieniu skargi powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących zastępstwo prawne ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 113 § 1 ppsa, bowiem nie zaistniały żadne przeszkody w zamknięciu rozprawy, a kwestia właściwej oceny materiałów sprawy i dokonania ustaleń faktycznych nie może być poczytana jako uchybienie temu przepisowi. Również nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa bowiem Sąd rozstrzygał na podstawie akt sprawy i błędnie skarga kasacyjna wady w ocenie legalności zaskarżonej decyzji utożsamia z naruszeniem tego przepisu. Nie jest też słuszny zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa bowiem Sąd rozstrzygał w granicach skargi, a ograniczenie się przez Sąd do oceny tylko jednej przesłanki stanu faktycznego sprawy w zakresie nakazu rozbiórki z pominięciem pozostałych wskazanych przez organ, nie stanowi naruszenia tego przepisu.