II OSK 745/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 879/19 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., VII SA/Wa 879/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r., [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] o wstrzymaniu D. K. – na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") – prowadzenia robót budowlanych przy samowolnej realizacji sześciokątnej altany drewnianej opisanej na okręgu o średnicy 3,40 m położonej na działce [...] w [...], gmina [...]. Jednocześnie w tym samym postanowieniu nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] maja 2019 r. dokumentów dotyczących realizacji obiektu, to jest oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkiców lub rysunków zrealizowanej altany wraz z określeniem zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, projektu zagospodarowania działki, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D. K. zarzucił naruszenie: 1. art. 49b ust. 2 P.b. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że powstanie spornego obiektu budowlanego zakwalifikowanego jako altana drewniana było reglamentowane ustawą Prawo budowlane; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 49b ust. 2 P.b. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, iż mamy do czynienia z altaną drewnianą, której realizacja była reglamentowana przepisami Prawa budowlanego i wymagała uprzedniego zgłoszenia, a w konsekwencji, iż zasadne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 49b ust. 2 P.b.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącego, pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że sporny obiekt budowlany powstał w okolicznościach samowoli budowlanej, a w konsekwencji, iż znajduje do niego zastosowanie art. 49b ust. 2 P.b.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, a przede wszystkim zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zawartej w art 8 K.p.a. Wskazując na powyższe D. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w zakresie w zakresie pierwszych trzech zarzutów w niej podniesionych, to jest dotyczących naruszenia, art. 49b ust. 2 P.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 2 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 11 K.p.a. opiera się na forsowanym przez D. K. twierdzeniu, że sporna altana drewniana na działce [...] nie podlega reglamentacji P.b., względnie, że kwestii tej nie wyjaśniono. Zarzuty te są oczywiście bezzasadne. W odniesieniu do niniejszej sprawy, konkretnie w toku kontroli sądowej wydanej wcześniej decyzji o nakazie rozbiórki spornej altany, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1273/16 uchylił ten nakaz rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że zachodzi potrzeba umożliwienia skarżącemu przeprowadzenie procedury legalizacyjnej obiektu. We wskazaniach wyroku zaznaczono, że "organ nadzoru budowlanego powinien wszcząć procedurę legalizacyjną umożliwiając inwestorowi przedstawienie stosownych dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego". Obecnie zaskarżone postanowienie jest formą bezpośredniego wykonania powyższego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W kontekście tej regulacji nie ma już w sprawie pola do forsowania tezy, że sporna altana miałaby nie podlegać reglamentacji P.b. Powyższej oceny nie może zmienić też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zawartej w art. 8 K.p.a. Jak zaznaczono na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Skoro więc skarżący formułuje pod adresem wyroku Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie zarzutów skargi, to powinien wskazać, jakich zarzutów nie rozpoznano. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem, rozpatrując ogólne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z urzędu doszukiwać się obszarów sprawy, dotkniętych niesprecyzowanymi naruszeniami (w rozważanym przypadku – doszukiwać się, których zarzutów nie rozpoznano). D. K. skonkretyzował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w zakresie, w jakim wskazał, że nie rozpoznano zawartego w skardze zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zawartej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza zasadność tego twierdzenia – rzeczywiście bowiem Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do naruszenia art. 8 K.p.a. Powyższe zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak istotnego znaczenia dla sprawy. Jak zaznaczono, zaskarżone obecnie postanowienie stanowi formę bezpośredniego wykonania wskazań uprzednio wydanego w granicach sprawy prawomocnego wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1273/16 ze skargi skarżącego. Skarżący wyrok ten zaakceptował i go nie kwestionował. Trudno więc zrozumieć w czym, w takiej sytuacji, wyrażać miałoby się naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.