II OSK 759/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 811/13 w sprawie ze skargi I. B. i Z. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] znak:[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. II SA/Łd 811/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę I. B. i Z. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] października 2011 r. przeprowadził oględziny budynku garażowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej w S. przy ul. P. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że przy granicy z działką nr ew. [...] znajduje się budynek garażowy murowany, parterowy z poddaszem nieużytkowym o wymiarach 9,32 x 4,10 m i wysokości od 4,80 do 3,00 m. Właściciele obiektu I. B. i Z. B. oświadczyli, że rozbudowy garażu dokonali w roku 2001, bez uzyskania stosownego zezwolenia. Ponadto oświadczyli, że przed rokiem 1994 istniał na tej działce budynek gospodarczy murowany. Przy rozbudowie wykorzystano jedynie część fundamentów i jednej ściany szczytowej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał I. B. i Z. B. do przedstawienia w terminie 3 miesięcy wymienionych w postanowieniu dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego budynku garażowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. [...] w S. W związku z upływem wskazanego wyżej terminu i brakiem dokonania przez zobowiązanych czynności wymienionej w postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał I. B. oraz Z. B. rozbiórkę budynku garażowego o wymiarach 9,32m x 4,10m i wysokości od 4,80m w najwyższym punkcie do 3,00m w najniższym punkcie położonego na działce o nr ewid. [...], w S. przy ul. P. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Odnosząc się do dokonanych ustaleń, które nakazywały sporny budynek uznać za samowolę budowlaną, organ odwoławczy podał, że w momencie przejęcia nieruchomości przez I. i Z. B. w miejscu obiektu obecnie wykorzystywanego jako budynek garażowy (przed 1980 r.), istniał budynek gospodarczy, na którego budowę nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Odzwierciedlają to zgromadzone w sprawie materiały w postaci map z 2008 r., 2002 r. i 1974 r., na których powyższy obiekt został naniesiony. Z nadesłanego przez Wydział Geodezji, Katastru, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa - Urzędu Miasta S. materiału graficznego wynika, że lokalizacja i gabaryty istniejącego wcześniej budynku gospodarczego uległy zmianie, co zostało uwidocznione na mapie wywiadu terenowego z dnia 12 marca 2008 r. Z zeznań świadków (G. Ś. i S. D.) jednocześnie wynika, że skarżący po 2000 r. dokonali rozbiórki wcześniej istniejącego budynku, po czym przystąpili do prac budowlanych związanych z budową nowego obiektu. Pozyskana ortofotomapa z roku 1996 wyraźnie wskazuje, że przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] istniały zabudowania, jednakże ich stan z pewnością nie odzwierciedla obecnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jeśli chodzi o badany budynek garażowy. Organ odwoławczy przyjął, że niezależnie od tego, czy sporny budynek garażowy został po 2000 r. rozbudowany, czy też postawiony na nowo w miejsce rozebranego poprzedniego obiektu to zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu znajdował art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zobowiązał inwestorów do przedstawienia w zakreślonym terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zobowiązani nie wywiązali się w zakreślonym terminie z wykonania ww. obowiązku, w ocenie organu odwoławczego prawidłowo należało orzec w sprawie zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane o nakazie rozbiórki budynku garażowego. Oddalając skargę I. B. i Z. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że niesporne pozostaje, iż skarżący wykonali sporne roboty budowlane pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. i bez wymaganego pozwolenia na budowę, które stosownie do art. 28 ustawy - Prawo budowlane, stanowi podstawę rozpoczęcia robót budowlanych. Przy tym, wbrew stanowisku skarżących, nie miało w sprawie znaczenia, kiedy pierwotny budynek gospodarczy został wzniesiony, albowiem zakres robót prowadzonych w 2001 r. świadczy o jego rozbudowie, a nie np. o remoncie. W odróżnieniu od przebudowy i remontu w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy", dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W toku postępowania skarżący potwierdzili, że doszło do znaczącej zmiany istotnych parametrów budynku – jego szerokości, wysokości, długości, tym samym kubatury. Skarżący już we wstępnej fazie postępowania, podczas oględzin nieruchomości w dniu 6 października 2012 r., przyznali bowiem, że w 2001 r. dokonali rozbudowy spornego budynku, zmieniając jego wymiary (z poprzedniego budynku miały zostać wykorzystane jedynie ściana szczytowa i część fundamentów). Podnoszone na późniejszym etapie postępowania przez skarżących argumenty, że wykonali oni jedynie remont, nie mogą z tego względu odnieść skutku, zważywszy na zakres wykonanych prac i ich skutki dla parametrów budynku. Powyższe potwierdziło pośrednio dwoje świadków (G. Ś. i S. D.) zeznając, że wcześniejszy budynek został prawie zupełnie (G. Ś.), bądź w całości (S. D.) rozebrany, a w to miejsce powstał nowy budynek. Wyraźnie na zmianę gabarytów spornego budynku wskazuje jednocześnie mapa z 2008 r. z naniesionymi czerwonym kolorem zmianami zabudowy, obrazującymi wymiar tych prac i dowodząca trafności wniosku organu co do ich charakteru (mapa wywiadu terenowego sporządzona przez uprawnionego geodetę – k. 84 akt administracyjnych). Tak więc, opierając się na oświadczeniu skarżących, złożonym w dniu 6 października 2011 r., potwierdzonym wskazanymi zeznaniami dwojga świadków i aktualną mapą wnioskować można było, jak potwierdził Sąd I instancji, że doszło do rozbudowy budynku, a nie remontu. W tych warunkach, skoro nie sposób zakwalifikować było wykonanych robót inaczej niż rozbudowy budynku, organ nadzoru budowlanego prawidłowo zobowiązał skarżących do wykazania, czy wykonana samowola budowlana spełnia przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, umożliwiające jej zalegalizowanie. Wobec tego, że skarżący, jak przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując samowolnej rozbudowy budynku garażowego nie złożyli dokumentów, które umożliwiłyby legalizację wykonanych robót, organ nadzoru budowlanego zmuszony był do orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust .1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. B. i Z. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - art. 3 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, które niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niewłaściwym - zdaniem skarżących - przyjęciu, że w istniejącym w sprawie stanie faktycznym prace budowlane jakich dokonali w budynku będącym przedmiotem postępowania w rzeczywistości nie były remontem, lecz rozbudową obiektu, przez co do wykonania takiego zakresu robót budowlanych było wymagane pozwolenie na budowę, mimo że de facto skarżący dokonali jedynie połączenia istniejących na terenie działki obiektów w postaci budynku murowanego, dwóch murowanych ubikacji oraz murowanej wędzarni oraz remontu tych starych przedwojennych budynków co - zdaniem skarżących - nie można uznać za rozbudowę, ale jedynie za remont, 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nierozważenie i nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza całkowite pominięcie twierdzeń skarżących, które pojawiły się w ich odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie nakazania rozbiórki budynku garażowego dotyczących: a) treści umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1979 r. zawartej pomiędzy R. P. jako sprzedającym a P. B. jako kupującą. Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy "Przedmiot kupna - sprzedaży stanowi działka położona w obrębie miasta S., przy ulicy P. [...] o powierzchni 1245 m² wraz z budynkiem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi i ziemiopłodami". Z dokumentu tego wprost wynika, że były zabudowania gospodarcze, a nie jeden budynek gospodarczy, b) załączonych do sprawy dokumentów w postaci pięciu decyzji podatkowych - nakazów płatniczych za okres od 1995 do 2000 r. na okoliczność wysokości opłacania podatku od nieruchomości. Jak wynika z decyzji podatkowych, obiekt gospodarczy posiadał 50 m² powierzchni. Obiekty gospodarcze były obciążone znacznie wyższym podatkiem od nieruchomości od obiektów przeznaczonych typowo na zamieszkanie. Podkreślić należy, że obywatele z reguły nie zawyżają wielkości obiektów zwłaszcza gospodarczych, albowiem wiąże się to z płaceniem wyższego podatku, c) wskazania przez skarżących na stronie 4 odwołania, że "był to ciąg pomieszczeń gdzie na końcu była wędzarnia od strony granicy, a do wędzarni w stronę naszej działki dobudowane były dwie ubikacje. Tworzyło to jedną całość o długości 9 m", d) Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, że zeznania świadków L. Ś. oraz S. D., na których oparty został wyrok są sprzeczne wzajemnie, a nadto sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; Sąd nie uwzględnił jednocześnie faktu, że osoby te są skłócone ze skarżącymi, albowiem skarżący doprowadzili do likwidacji znajdującego się przy ich posesji prowizorycznego sklepu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej wyrażona w uzasadnieniu stawianych Sądowi I instancji zarzutów sprowadza się do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny i przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zdaniem skarżących, przeprowadzone prace przy budynku garażowym polegały bowiem wyłącznie na "połączeniu" istniejących na terenie działki obiektów w postaci budynku murowanego, dwóch murowanych ubikacji oraz murowanej wędzarni oraz ich remontu, co nie pozwalało uznać, że doszło w sprawie do rozbudowy budynku garażu. Tak formułowany zarzut skonfrontowany powinien jednak zostać z przepisami prawa, które zostały w niniejszej sprawie wskazane jako podstawy skargi kasacyjnej przez jej autora, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Stąd prawidłowość wyroku Sądu I instancji może zostać rozważona jedynie w zakresie przytoczonych podstaw kasacyjnych a nie w oparciu o argumenty wykraczające poza treść przepisu prawa stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Skuteczność stawianego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 3 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego) uzależniona była w tych warunkach od podważenia ustaleń faktycznych sprawy. Możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji uznającego przeprowadzone przez organ administracji postępowanie dowodowe za niewadliwe w niniejszej sprawie jednakże nie zaistniała, skoro jedynym zarzutem naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, niemniej w rozpoznawanej sprawie brak jest tego rodzaju uchybienia. Z uzasadnienia zarzutu wynika, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji skarżący uznają za niewyczerpujący. Ich zdaniem, organy nadzoru budowlanego nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami k.p.a. Takie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. daje podstawy do twierdzenia, że autor skargi kasacyjnej za pomocą tego zarzutu zamierzał podważyć stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, gdy tymczasem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można być narzędziem do zwalczania wadliwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, albowiem przepis ten dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W tym zakresie należy przypomnieć, że Sąd I instancji wyjaśnił, iż nie miało znaczenia dla sprawy to, jakiego typu budynki istniały na terenie nieruchomości skarżących przed 2000 r., albowiem istotne znaczenie przypisać należało jedynie określeniu rodzaju robót budowlanych w odniesieniu do budynku garażu prowadzonych po tym roku. W oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, w tym oświadczenie samych skarżących zawarte w protokole oględzin z dnia 6 października 2011 r. i zeznania świadków Sąd przyjął, że po 2000 r. doszło do rozbudowy budynku zmieniającego jego kubaturę, a nie remontu. Z tej perspektywy nieodniesienie się przez Sąd do brzmienia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z 1979 r. czy też załączonej do sprawy dokumentacji podatkowej z lat 1995-2000 w żaden sposób nie stanowi o naruszeniu przez Sąd dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie pozwalającym stronie wnoszącej skargę poznać podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wnoszący skargę kasacyjną równolegle zauważył, że zeznania świadków (L. Ś. oraz S. D.), na których zeznaniach oparł się Sąd I instancji, są wzajemnie sprzeczne, a ponadto może budzić wątpliwości sama ich wiarygodność w związku z tym, że osoby zeznające w postępowaniu pozostają w konflikcie ze skarżącymi. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł jednakże, że kryterium prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji oceny wiarygodności dowodu z zeznań świadka i jego znaczenia w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego pozostają właściwe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności art. 80 k.p.a., stąd zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest właściwą podstawą do rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny – tak jak w założeniu przyjmuje to wnoszący skargę kasacyjną – poprawności zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. Należy przypomnieć, że funkcją art. 141 § 4 p.p.s.a. jest stawiany wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.Nie można zatem stawiać znaku równości pomiędzy brakiem przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy a konstrukcyjną wadliwością uzasadnienia wyroku. Przyjęcie, że w rozstrzyganej sprawie nie doszło do podważenia stanu faktycznego sprawy, czyli uznanie za prawidłowe ustaleń, zgodnie z którymi skarżący dokonali rozbudowy garażu bez uzyskania pozwolenia na budowę, a jednocześnie nie wywiązali się w zakreślonym terminie z wykonania zobowiązania nałożonego na nich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., prowadzi do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Prawidłowo należało tym samym orzec w sprawie zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane o nakazie rozbiórki budynku garażowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.